浅析上海市政府预算公开

赵洁琼

摘 要：推行财政预算信息公开既是公共财政的本质要求，也是政府信息公开的重要内容。近些年来各国不断努力，以提高预算透明度作为目标，我国也将“完善财政预算制度，推进预算公开透明”一直作为政府工作重点之一。上海市在预算公开方面取得了不错的成绩，但是不可否认，在预算公开的过程中还存在着诸多的问题。

关键字：公共财政；预算公开；地方政府

1 引言

预算，在一般的意义上是指相关主体对自己的经济活动的预先盘算。本文所指的预算公开包括静态意义上的预算公开以及动态意义上的预算公开。预算公开也并不是所有的都要公开，对于涉及国家秘密或是公开后会损害国家利益与安全的财政预算是例外的，但是国家相关机关不可打着国家秘密的幌子拒绝民众对预算公开的要求。

政府预算的发源地是在英国，起源于控制王室对国会的财政要求，其原来的本意是要落实民主政治的监督功能，用来防止行政权力的不断扩展，以减轻人民群众的税负。1787年，随着英国国会通过了“同一基金法案”，规定政府的所有财政收入和支出项目都不仅需要向国会提出计划及申请，并要经过国会审查和批准后才能实施，自此其他西方国家开始纷纷效仿，并确立了较为规范的国家财政预算体系。

推行财政预算信息公开既是公共财政的本质要求，也是政府信息公开的重要内容。近些年来各国不断努力，以提高预算透明度作为目标，我国也将“完善财政预算制度，推进预算公开透明”一直作为政府工作重点之一。

新中国成立后，我国财政预算经历了由“国家机密、不得向社会公开”到“部分预算向人大代表公开”再到“预算向社会民众公开”一个不断完善的过程。2008年5月1日，《中华人民共和国政府信息公开条例》正式实施，明确规定了财政预算决算报告和财政收支、各类专项资金的管理和使用情况列为重点公开的政府信息，财政预算决算公开成为各级政府必做的法定事项。2009年3月20日，财政部首次在“两会”后的第一时间在财政部门户网站公开2009年中央财政收入预算表、中央财政支出预算表、中央本级支出预算表和中央对地方税收返还和转移支付预算表。2010年，财政部制定了《关于进一步做好预算信息公开工作的指导意见》，要求政府和部门主动公开预算和决算，积极推动部门预算公开。2015年刚刚对《中华人民共和国预算法》进行了修改，首次对“预算公开”做出全面规定，对公开的范围、主体、时限等提出明确具体的要求，对转移支付、政府债务、机关运行经费等社会高度关注事项要求公开做出说明，并规定了违反预算公开规范的法律责任，从源头上预防和治理腐败。

2 研究的意义

（一）实践意义

1.对于上海市财政资金管理工作能发挥重要作用

上海市作为直辖市，建立完善的政府预算公开制度成为责无旁贷的任务，根据实际情况，建立并完善一套体系进行财政预算管理工作，规范财政资金管理，为上海市构建相应的政府财政资金预算管理体系，具有非常重要的意义。

2.为其他城市提供借鉴

上海市政府预算公开中存在的问题，很可能是其他城市预算公开中也会存在或者可能出现的问题，研究上海市政府预算公开制度，对其他城市进行预算公开具有一定借鉴意义，促进当地的经济发展。

（二）理论意义

1.为研究我国地方政府预算公开提供新的视角，扩展相关研究

在现有的文献资料中，虽然有大批关于预算公开的相关研究，但是，在现有的研究中还有不少空白和不完善的地方。

2.为政府在预算公开的过程中针对性和实效性提供理论参考

本研究在地方政府预算公开方面归纳出了许多深层次的原因，并针对问题指出了对应的建议，希望能够借此为政府在预算公开的过程中提供更直观和针对性更强的建议。

3.有利于完善相关法律

本研究中指出了政府预算公开未能顺利实现的原因，法律的不健全是一个重要因素，这给健全相应法律制度提供参考。

3 上海市政府和部门预决算公开基本情况

上海市市本级自2005年开始，每一年都公开上一年预算执行情况；而预算报告是从2006年开始公开的。市本级预决算公开的具体内容包括市级财政收支预决算和市级政府性基金收支预决算及其说明。除市级政府性基金收支预决算中收入项目公开至项级科目，其他各项目均按预算数或者决算数公开至款级科目。

上海市政府部门的预决算公开情况，可以通过上海市政府门户网站“政府信息公开”——“市政府部门与区县信息公开”栏查到。在该栏下列示的市政府部门信息公开和区县政府信息公开中，公开2015年预算和“三公”经费预算的部门数量列示如下：市政府部门，总数46个，其中预算公开的数量39个，没有公开的部门是监察局、民政局、旅游局、安全生产监督管理局、民防办公室、金融服务办公室、人民政府新闻办公室7个部门；“三公”经费预算公开的数量38个，没有公开的部门市监察局、民政局、新闻出版局、旅游局、知识产权局、安全生产监督管理局、民防办公室、人民政府新闻办公室8个部门。区县政府，总数16个，全部公开了预算和“三公”经费预算。上海市政府部门和区县政府2015年预算公开比率是88.7%，“三公”经费预算公开比率是87.1%。

从上述公开预算的数量中可以看出，上海市几乎全部的政府部门和区县政府都公开了与预决算相关的信息，预算公开的公开比率达到了88.7%，“三公”经费预算公开的比率达到了87.1%。在已公开的预算和“三公”经费预算信息中，具体包括部门收支预决算、公共财政拨款支出预决算、“三公”经费预决算公开及其说明。其中，部门收支预决算和公共财政拨款支出预决算公开到款级科目，部门“三公”经费预决算公开只列出预决算总额和三项公务经费的分项数额。

4 上海市政府预算公开中存在的问题

（一）政府的观念有待提高

政府部门首先应该确定，公开政府预算的原因是什么，财政预算公开到底是向谁公开？上海市公布的预算报告写得生涩难懂，有些甚至连一些专业人士看起来都有困难，这种“外行看不懂，内行说不清”的局面并不少见，造成这一局面的根源在于政府部门的观念还没有及时转变。

构建服务型政府是我国政府改革的重要内容之一，政府应该树立现代服务理念，增强服务意识，改变官本位观念，真正做到服务型政府；把“全心全意为人民服务”的服务意识内化为政府的意识并贯穿于实际行动之中，以民众和社会的需求为前提，真正做到“以人为本”，这样才能达到财政预算公开的目的。

（二）法律和制度保障不完善

完善的法律制度是政府预算公开的支撑和保障。目前，我国政府预算决算公开的法律依据主要是《预算法》、《会计法》、《政府信息公开条例》中的零散规定，但没有专门针对政府预算信息公开的直接系统和独立完善的法律。关于预算公开的单行规定大多为财政部发布的指导意见、地方政府规章等，并不是由立法机关——人大制定的专门法律，这些指导意见、地方政府规章相对于法律来说效力层次比较低下，严重影响了预算公开的权威性和稳定性。预算公开法律和制度保障的不完善，给上海市预算公开的实施造成了障碍。

（三）预算公开的完整性不够

政府预算是一个互动、连续的过程，包括从预算编制、审查和批准、执行、决算以及监督的全过程，预算公开就应该是对这些过程的每一个环节的公开，而不是只公开其中的部分环节。目前，上海市政府预算公开的是两个环节：经人大审批后形成的年度预算和预算年度执行完毕后的结果——决算，其他环节尚未对民众公开。当然，这与整个大环境是关联的，全国其他地区，政府预算公开也只是这两个环节。对于预算的编制过程、预算的执行的过程，以及人大、政协、审计部门对预算怎样实施的监督，都没有公开。

上海市政府预算公开的主要是“年度预算草案报告”和“年度预算执行情况报告”，但是限于报告所固有的篇幅，显然不可能展示详细的财政收支状况。而且预算报告仅列举了收入总额，税收收入、国有资产收益收入等主要收入项目，缺乏收入明细科目；支出总额，一般公共服务支出、教育支出、医疗支出、经济建设支出等主要支出项目，缺乏支出明细科目；完成预算情况，但仅包括年度决算相较于当年预算的完成情况，“没有列出至少针对前两个财政年度的结果信息，也没有包含后两年主要预算总量的预测信息”。上海市政府预算公开缺乏地方政府债务指标的披露，或是披露的数据不完全，对于政府可能面临的财政风险则完全没有涉及。

公开只是一个动作，公开了之后，民众可以提出疑问，相关政府部门应积极做出回应，毕竟公开只是一种手段，公开只是为了更好地实现预算过程中的民众参与和民众监督。预算公开不是政府把预算报告公布到网上就达到了，预算公开需要互动和回应，应该是动态的公开。

（四）预算公开的途径不一致

上海市政府预算决算公开，并没有统一的途径，有的是在门户网站上公开的，有的是在刊物上公开的，在门户网站上公开的，在网页版面上也存在不一致，有的是在政务公开中，有的是在财政数据公开中，有的在检索中才能检索到，没有统一标准的查询方式。对民众来说，进行信息收集和统计对比分析的难度比较大，也不利于不同部门之间的横向比较。

（五）财政收支科目的划分不够细化

我国现有的预算科目划分不够详细，导致政府虽然公开了预算草案、预算报告等，普通民众却难以理解。按照2007年1月1日正式实施的政府收支分类改革，我国现行支出分类同时使用支出功能分类和支出经济分类两种方法对财政支出进行分类。所谓支出功能分类，就是按政府主要职能活动分类。我国政府支出功能分类设置一般公共服务、外交、国防等大类，类下再分款、项两级。支出经济分类是按支出的经济性质和具体用途所作的一种分类，支出经济分类科目设工资福利支出、商品和服务支出等12类，类下设款，具体包括：工资福利支出、商品和服务支出、对个人和家庭的补助、对企事业单位的补贴等。但“总的来说，现有支出类级科目不能集中、完整地反映政府某项职能活动；支出款级科目不能集中反映某一方面的工作；支出项级科目不能集中、明细地反映某个具体支出事项。”

政府公开财政预算，其真正的目的，是让民众更直接、更准确地了解相关部门的财政状况，从而更好地对公共预算进行监督。这就需要注意预算报告内容的易懂程度，用通俗明了的语言、形式，让查阅者一目了然地看懂政府预算。很多人都认为：预算有其专业性，涉及到异常复杂繁琐的账目和高妙深奥的专业问题，普通民众看不懂预算报告，是再自然不过之事。但预算并不是高科技，要让民众看懂并不是十分困难的事情，以前缺乏对预算公开方法的研究，如果能委托一些专家，认真研究预算公开的技术问题，用通俗易懂的方式把预算问题表达清楚，这不难做到。如果民众看不懂，或者看懂了以后仍有疑问，相关部门和工作人员也应该做好准备，给予及时、认真地解答。

（六）预算外资金的公开程度不够

预算外资金是指“国家机关、事业单位、社会团体和其他机构为履行或代行

政府职能，依据国家法律法规和具有法律效力的规章而收取、提取、募集和安排

使用，未纳入财政预算管理的各种财政性资金。”预算外资金体现了各地方、各部门在具体负责事项上的灵活性，属于政府自由支配的范畴，是预算内资金的补充。然而，改革开放以来，预算外资金大幅增加，特别是房地产市场的火热，土地收入已经成为地方政府最大的预算外资金来源。1994年实施的分税制改革，使得地方税收减少，预算外收入更是成为地方政府的重要财政来源，甚至成为个别地方政府最重要的财政来源，进而形成地方财政主要依赖预算外收入的怪异局面。上海市政府预算，仅包括预算内收入，预算外收入长期分散于各地区、各部门手中，成为政府都难以有效掌控的“第二预算”，也严重扰乱了上海市政府的公共预算制度。

5 解决地方政府预算公开过程中问题的建议

（一）提高政府的服务意识

现代政府是一个法制社会，政府是有限政府，主权在民，是以民为本的。全心全意为人民服务是中国共产党一直奉行的理念，这与建立服务型政府是相通的。要彻底改变官本位的思想，培养公务人员的服务意识，始终把为民放在第一位，始终牢记自己的权利是人民赋予的，摒弃掉官僚主主义作风，树立全心全意为人民服务的观念。政府制定出一个好的制度，也是需要人去执行的，公务人员的服务意识提高了，服务做到位了，制度的良好社会效益才能有效地显现出来。

政府财政来源于公民的税收，公民委托政府使用财政资金提供公共物品与服务，政府如何花钱、花在哪里、绩效如何，理应让民众知道并能进行监督。因此，了解公共预算信息，是公民天然的权利。预算公开已经不是政府愿意不愿意的事情，而是必须履行的重要义务。政府不应当把预算公开当作一种负担，而是把它当作政府和民众沟通的桥梁和纽带，当作推进政府信息公开、提高政府管理绩效的重要手段，力争把预算信息公开培养成一种执政习惯。预算信息公开的内容、数量、方式，不能单方面从政府机构和官员的角度考虑，更要站在社会的角度，从民众和企业行使权利、增进利益的角度出发考虑问题，是典型的“权利型”公开。从“权力型”公开向“权利型”公开转变的过程，应该将自上而下的主动公开与自下而上的依申请公开相结合，尽量提供民众想要知道的信息，让更多的人参与监督。民意基础与民众要求既是政府预算公开的巨大压力，也是其重要动力。

（二）进一步完善相关法律制度建设

要想在政府预算公开方面取得比较好的成绩，政府预算公开就必须以完善的法律体系来作为基础和支撑，在实际操作中做到有法可依。

首先要继续对《预算法》进行修订，对预算公开的内容进行详细的规定。

实现预算公开，仅仅对《预算法》的修订是不够的，还要继续对《保密法》进行修订。2010年10月1日，修订后的《保密法》开始实施，虽然加强了政府信息保密的规定和措施，但对如何保证政府信息公开却没有做出实质性的规定，因此，需要进一步修订，特别要对国家秘密事项做出明确规定。

还要提升《政府信息公开条例》的法律层次，使其成为经权力机关批准的政府信息公开法，以提高政府预算透明度，推进包括政府信息在内的政府预算信息公开，使财政预算公开为主体的所有政府政务公开有法可依、有章可循、不断规范。

（三）丰富预算公开的完整性

在实践中，政府预算每年要公开的数据基本上是两个，一个是预算数，一个是决算数。从政府预算的环节看，包括了前期的编制、财政部门的审核、人大的审议和批准、预算执行、预算调整、决算、审计监督等。除了因涉及国家安全、涉外秘密等需要保密的信息外，政府预算的公开应该包括上述全部环节的公开，实现预算全过程、动态的公开。

在现有公开内容的基础上，扩大公开政府预算的内容，一是预算决算种类的扩大，二是每类预算决算中公开信息的扩大。目前，就上海市而言，每年都要编制公共财政收支预算、政府性基金收支预算、国有资本经营收支预算、社保基金收支预算四类预算，在进行预算决算公开时，并没有后两类预算的公开。因为从中央到地方的文件中，目前还没有对后两类预算的公开予以规定，所以也没有公开。笔者认为，政府预算公开应是一个全口径的公开，不能因偏废全，应逐步将另外两类预算予以公开。

（四）统一预算公开的途径

现在是网络的时代，就上海市而言，各区县政府、各部门都有各自的门户网站。政府预决算、部门预决算、三公经费预决算等，都应该统一在门户网站予以公开，并且统一公开在同一网页版面上。在各区县政府、各部门网站公开的，应该在政务公开栏目中，分别设立财政预算决算公开、部门预算决算公开子栏目，以方便民众的查询，减少苦于寻找的烦恼。这样通过不同的途径，对政府预算决算、部门预算决算进行公开，满足不同社会群体的多种需求，更好地体现了全心全意为人民服务的精神。

（五）细化基金收支预算科目

在保持现行政府收支分类科目框架不变的情况下，调整了基金收支分类科目设置，细化了基金支出科目，清晰反映各项基金的支出结构与方向，为基金预算编制打下良好基础。

在预算公开方式上，需要尽可能用简单的语言、多用形象生动的图表来描述，以方便人大代表审议和民众查询、监督。这方面我们可以借鉴美国的经验，开发实用性的电子政务公开系统与平台，实现“傻瓜化”查询、阅读和下载。以德克萨斯州为例，德州议会预算局官方网站每年都公布地方财政预算，成为德州公民查看政府预算的首选方式。其预算报告一般都是PDF格式的，体积非常小巧，内容却非常丰富和专业。饼状图、柱状图的运用让人感觉更为直观。而在各种表格中，往往都有和上一财年，甚至于上几个财年的数据对比。网站专门有一个叫做“德州预算资源”（TBS）的系统，界面朴实无华，用起来十分方便，类似于大学图书书馆的检索系统，负责教民众傻瓜化操作查询。即使不会使用搜索工具，系统界面上的帮助按钮也能帮助民众顺利地实现查询、打印和下载。总之，由于在预算信息公开和监督的过程中民众作为信息的接收者和非专业人员，始终处于劣势地位，这就需要政府部门和工作人员，利用其专业性，保证信息的完整、真实、可读，以保障民众顺利实现公共参与和民主监督。

（六）加强对预算外资金的管理

完善措施，从源头上杜绝预算外资金的违规违法行为。进一步整顿和清理现行收费的不良行为，不断地取消不合理和不合法的收费项目，将那些不能体现政府行政行为的事业性行政收费转变成经营服务性收费，同时对其依法征收税款，对部门的支出进行合理科学的预算，取消把收费和部门收入相捆绑和挂钩的做法，在部门预算安排中做统一的规定。及时对单位现有银行账户进行整顿和清理，该取消的必须予以取消账户，在审核新开账户时要严格按照规定操作，不应该留下可以转移截留预算外资金收入的任何机会，确保所有资金可以足额并及时缴入财政部门开设的统一的财政专户。

完善内部控制制度，提高内部控制质量。行政事业单位必须依据预见性、合法性、全面性等原则来制定内控制度。首先，必须在符合国家的法规和法律的前提下来制定预算外资金的内部控制规定，同时，必须使所制定的内部控制制度具有高度的权威性。其次，内控制度必须能够对未来可能遭遇或者是发生的风险进行预测，保证其具有高效的防范意识。最后，应该尽可能地将预算外各个环节和每个控制点都覆盖在事业单位所制定的内部控制中，拥有完善内控制度的行政事业单位应该在遵循公开性和独立性等原则的前提下不断提高内部控制的质量。

参考文献

[1]参见IMF《财政透明度手册》2007年。

[2]石英华著：《政府财务信息披露研究》，中国财政经济出版社，2006年版，第170页。

[3]谢元态主编：《公共财政学》，江西科学技术出版社，2007年版，第370页。