浅论水电移民安置工程代建项目风险及预控措施

何　良， 潘　勇， 张伟锋

(中国电建集团成都勘测设计研究院有限公司，四川 成都　610072)

浅论水电移民安置工程代建项目风险及预控措施

何良， 潘勇， 张伟锋

(中国电建集团成都勘测设计研究院有限公司，四川 成都610072)

摘要：近年来，在政府的政策支持和引导下，水电移民安置工程代建制取得了长足发展，特别是电站主体设计单位在其中发挥了重要作用。本文从移民安置工程自身特点入手，浅析了移民安置工程代建项目管理的风险，并结合得妥集镇移民安置工程代建管理过程中的心得体会和经验，提出了相应的预控措施，供类似工程参考。

关键词：移民安置； 代建； 风险； 预控措施

0前言

水电移民安置是为移民重建新的社会、经济、文化系统的全部活动，是一项多行业、综合性极其复杂的系统工程，是水电工程建设的重要组成部分。移民安置效果的好坏直接关系到工程建设的进展、效益乃至社会的安定。水电移民安置工程主要包括安置点移民房建、交通设施、土地整理、生产生活供水、专业项目迁复建、移民配套水利工程及防护工程等。具有点多、面广、分散、工期长、投资大等特点，且涉及大量的移民群众，问题复杂，矛盾突出，工作难度大。

根据移民安置条例规定，移民安置工程的实施主体为地方政府。但由于地方政府缺乏专业的项目管理团队、专业知识及项目管理经验，超工期、超预算等现象比较普遍，腐败事件时有发生。因此，不少地方政府已经意识到该问题，开展了积极探索，实行移民安置工程代建制就是其中普遍采用的模式。

电站主体设计单位拥有丰富的设计、管理经验，较强的人力资源和技术优势，由电站主体设计单位代建移民安置工程的模式正越来越多的被地方政府和项目法人所接受。广元市亭子口水利枢纽移民安置工程、汉源县万工集镇灾后恢复建设工程、泸定县得妥集镇移民安置工程、康定市章古河坝移民安置点配套工程等等均是由电站主体设计单位进行代建，并对代建过程中的风险管控作了一些探索，取得了一些成功经验。

1风险因素分析

由于移民安置工程涉及到移民群众的切身利益，具有复杂性和多变性，且受政策的影响较大，外部制约因素较多，与其它一般工程总承包相比，移民安置工程代建项目管理主要存在政策、管理、设计等方面风险。

1.1政策风险

1.1.1代建管理办法

2004年7月，国务院发布了《国务院关于投资体制改革的决定》，决定中明确，对非经营性政府投资项目加快推行代建制。

国家发改委2012年2月印发的《关于做好水电工程先移民后建设有关工作的通知》中明确，“农村居民点和迁建城市集镇新址场地平整、基础设施以及复建专业项目工程建设，应按基本建设要求进行招投标，也可委托水电工程项目法人、大型国有企业等有实力企业根据批准的移民安置规划代建或者总承包”。

虽然政府鼓励移民安置工程推行代建制，但目前国家没有统一的代建管理规定或办法，部分地方政府移民管理机构制定了管理办法，但实施过程中存在争议。往往存在挂着代建制的名义，干着总承包的事，又只按照代建管理费进行结算的现象，存在管理费用偏低的风险。

1.1.2移民安置政策

随着社会经济发展和人民生活水平提高，移民安置政策也在不断的调整，使移民的生活水平达到或者超过原有水平，并为其搬迁安置后的发展创造条件。由于大中型水电站设计建设周期较长，往往在移民安置工程施工过程中出台了新的政策或者办法，导致工程建设标准提高。例如房建工程提高装饰装修材料标准、增加保温节能措施、消防要求提高等。

1.2管理风险

1.2.1主体工程制约

国家发改委2012年2月印发的《关于做好水电工程先移民后建设有关工作的通知》中明确要求，“在水电建设中，始终把移民工作作为水电工程的重要组成部分，把做好移民工作放在优先位置”，“优先实施移民安置，做到移民安置进度适度超前于工程建设进度”。因此，移民安置工程将早于主体工程实施或同步实施，部分移民安置工程的料源、场地等与主体工程之间存在较大施工干扰。

硬梁包水电站移民安置垫高防护所需的填筑料约453万m3，全部由主体工程引水隧洞开挖渣料提供，且位于水库内近坝区的垫高防护受围堰壅水影响，须前期填筑至一定高程后，交给主体工程用作施工场地，待主体施工完成退场后，再利用主体工程剩余弃渣填筑至坝顶高程。得妥集镇移民安置工程部分临时设施布置于库区内，由于外部因素影响，造成移民安置工程工期延误，导致在电站下闸蓄水前须对临时设施进行搬迁。

1.2.2移民对接成果不确定

统规统建的集中移民安置点建设，一般需要经过移民意愿对接、安置点规划设计对接、房屋结构型式及户型对接等，部分市县比如泸定县在房屋修建前还需进行移民户宅基地对接，对接周期较长，流程较复杂。移民之间的意愿相互影响，存在较大的不确定性，给工程施工组织带来很大风险。

得妥集镇移民安置工程于2013年4月进行了搬迁安置对接，代建单位于2013年11月底进场，地方政府于2014年2月根据移民意愿调整了对接成果，且由于房屋结构型式等发生变化，于2014年6月才提供了房屋最终对接成果。在工程施工过程中，仍不时对局部对接成果进行修改，给房建工程设计、施工组织带来很大困难。

1.2.3进场条件提供滞后

移民安置工程施工所涉及的征地拆迁、专项设施迁改等进场条件一般应由地方政府组织实施，在工程进场前提供给代建单位。但是由于移民安置工程点多面广，涉及范围较大，特别是在现有居民附近规划的安置点，征地拆迁困难，往往存在进场条件提供滞后的问题。

得妥集镇移民安置工程，地方政府应在2012年11月征地拆迁完成并提供给代建单位，但普遍推迟至2013年年中才提供，部分场地的征地拆迁直到2015年下半年仍在协调。

1.2.4移民安置房造价

代建合同普遍以移民房屋补偿单价作为安置点新建房屋单价进行结算。随着社会发展，新建房屋结构、标准、功能等比原移民房屋有了大幅提高，且大中型水电移民安置规划报告编制时间往往比项目实施时间早几年，由于人工、材料费上涨等原因，存在房建单价偏低的问题，从而影响工程投资控制。

1.2.5移民阻工

由于移民安置工程事关移民群众的切身利益，在施工过程中，经常会有大量移民进入施工现场，对施工组织横加干涉，个性化要求较多，形成移民人人都是监理的局面。且移民群众并不按照国家规程规范、设计文件等进行监督，往往根据个人经验、喜好等进行判别，给施工组织、现场安全等带来很大影响。

得妥集镇移民安置工程移民以征地补偿款未下发、水量不够、土料质量不行、房建基础结构型式必须用新模板、混凝土龄期必须超过一个月后才能上砖等理由频繁进行阻工，且进入现场不佩戴安全帽，不按照划定的安全线路行走，增加了现场管理困难。

1.3设计因素

以设计为龙头的总承包模式已经很成熟并被大家所广为接受，同样在移民安置工程代建项目中，设计依然处于龙头地位，规划的选择、方案的优劣等对整个项目的成败有着至关重要的作用。在电站主体设计单位代建模式中，设计单位既是项目设计、概算的编制者，又是项目实施的代建人，如果设计深度没有达到相应要求，造成漏项、大量设计变更，导致后期调整设计概算等，将影响单位的声誉和与各方的关系，项目法人、地方政府会质疑代建单位的设计水平与管理能力，给后续市场拓展带来严重的负面影响。

2风险预控措施

针对上述水电移民安置工程代建项目存在的风险，通过代建合同管理、分包商管理、勘测设计管理等预控措施，可以有效地降低风险。

2.1代建合同管理

2.1.1合同签订

如果按照代建制的管理模式签订合同，应在代建合同中明确项目法人、地方政府、代建单位等各方职责及工作接口关系，明确代建管理费和节约资金分配等问题，避免与当地移民安置代建管理规定等冲突。

如果地方政府要求代建单位按照总承包模式进行项目管理，根据《关于做好水电工程先移民后建设有关工作的通知》规定，建议签订总承包合同，以避免后期结算、审计等风险。

2.1.2与主体工程的关系

为保证移民安置进度和代建合同按期履行，作为代建单位应对易受电站主体工程制约的不确定因素全面梳理、提前预判，并作好应对措施。移民安置工程与主体工程之间的施工干扰，涉及到项目法人、地方政府、代建单位三方之间的协调。由于移民安置工程是水电工程的重要组成部分，对整个工程的进度、效益等有着重要影响，代建单位应努力促成移民安置工程代建合同由三方共同签订，在合同中统筹协调好工程建设进度和移民工作进度，明确移民安置工程同主体工程之间的相互影响、料源提供、场地交面、道路使用等关系。并明确如果相关条件未能按时提供，代建单位不承担由此造成的任何责任(如影响主体工程工期、发电收益等)。

如果不能签订三方合同，也应在代建合同中对相关内容进行约定，或者以三方协议书、会议纪要、备忘录等形式作为合同的附件。

2.1.3移民安置政策变化

在代建合同协议书中，应写明该移民安置工程所遵循的国家政策、法律、行政法规、地方性法规、规章及技术标准等。如果在实施过程中，发生了建设标准提高或者政府要求增加了工程项目，按照变更程序申报变更。

2.1.4移民对接成果约定

在具备条件的情况下，应在移民对接成果全部完成之后，再签订代建合同。如果移民对接成果不能在代建合同签订前完成，也可在代建合同中对房建工程不确定项目以暂定项目、暂估价格或备用金计列，并在对接成果完成后签订补充协议。如果代建合同或协议中对房建的结构型式、户型、建筑面积等不能最终确定，将给分包合同招标、施工组织等带来很大影响，继而影响代建单位投资控制、进度控制等目标管理的实现。

2.1.5进场条件约定

在代建合同签订时，应明确委托人提供的条件及时间节点，包括征地拆迁、专项设施迁改(如电力线路、通信线路等)、用电线路接口、施工及生活用水接口、道路接口，以及代建人提出的补充增加临时用地等。并明确如果相关条件未能按时提供，使代建人遭受工期延误和费用增加，代建人有权提出工期和费用索赔。

2.1.6移民安置房建造价

如果移民安置规划报告编制时间比项目实施时间早太多，期间人工、材料等费用上涨较快，在代建合同签订前，可以根据新的价格水平年，调整相应的预算单价，并报审批单位审批，以此作为代建合同签订的基础。

同时，应明确移民安置房建单价的组成部分，锁定工作内容，便于实施过程中发生变化时，申请相关的变更。

2.2分包商管理

2.2.1分包合同招标

应在代建合同签订后，相关输入条件满足的前提下，再进行分包合同招标。鉴于移民安置工程的特殊性，应选择资质满足要求、具有类似工程经验的分包人。代建单位可建立移民安置工程的合格分包商库，杜绝分包商的恶意违约，培养长期战略合作伙伴。

2.2.2分包商进场

为了减少窝工索赔费用，应在现场具备施工条件后，再组织分包商进场。如进场时间与代建合同约定时间相比有所延误，应及时将相关情况以书面形式向各方备案，便于申请工期补偿。

2.2.3移民阻工

与电站主体工程相比，移民安置工程本身一般不具备太大的技术难度，但需要分包商具有较强的沟通协调能力。分包商作为移民安置工程具体实施者，经常会直接面对移民。在移民提出诉求、问题或质疑时，应根据设计文件及现场情况进行解释；在面对移民的指责、谩骂甚至动手时，需要有良好的心态，避免与移民发生直接冲突，将相关情况取证上报。

同时，代建单位可与地方政府等协商，形成移民进入施工现场的建设管理办法，适当配备警力对移民进入工程现场进行有效管理。在对其合法权益进行保护的同时，对于无理取闹、随意阻工的行为应进行坚决打击。

2.2.4质量管理

由于移民经常进入施工现场，关心其房屋的施工质量，往往将细小的施工质量缺陷放大成质量问题，并以此进行阻工，进而造成工期延误和人员设备窝工。

故代建单位应督促施工单位规范施工程序，监理单位严格按照规程规范要求，加强对分包商施工质量的监督管理，对一些经常发生的缺陷采取针对性很强的管控措施，做到事前准备充分，事中严格过程控制，尽量减少施工缺陷。并且在缺陷产生后，要求施工单位上报相应的缺陷处理方案，并经审查同意后，及时组织实施，避免将简单的问题复杂化。

2.3勘测设计管理

2.3.1勘测深度

在进行移民安置规划设计时，应根据勘测精度要求开展相关工作，特别是建筑物基础、洞室围岩条件、料源等。如果在代建合同中约定地质条件发生重大变化时，可以提出设计变更，还可将相关风险转移，但这就给现场项目管理带来了负担。得妥集镇移民安置工程进场后，发现填筑料源、混凝土骨料料源、土料源均与规划设计报告存在较大出入，质量不能满足工程需要，不得不重新寻找料源，耽误工程进度。

主体设计单位后期又作为代建单位进行代建管理的，勘测深度一定按规范要求的精度开展工作，避免实施过程中的较大的地质条件、料源变化，改变合同条款，从而引起承包人的费用索赔。

2.3.2设计方案

移民规划设计应考虑移民安置工程与主体工程、现有居民之间的影响，选择技术可行、经济合理、便于施工的设计方案。应根据施工方案及现场条件，与现有居民保持一定的距离，并考虑其生活出行通道，以此确定工程征地拆迁范围。同时，还应考虑新建移民安置工程对现有居民的影响，使两者高程相适应，避免雨污水倒灌入现有居民房屋的情况。

得妥集镇移民安置点紧挨着现有居民房屋布置，现有居民的厕所、猪圈等附属房纳入了征地范围，征地拆迁难度很大；且现有居民时常以噪音污染、施工震动、粉尘污染、雨水进入房屋等缘由进行阻工，协调难度很大。

2.3.3设计深度

移民安置工程设计应达到甚至超过各阶段设计深度的要求，应以一个项目实施者的角度思考问题，而不是单纯的设计者。除了结构设计外，还应根据施工方案，考虑相应的施工措施及附加量等。如库区复建公路、供水工程取水口与管线一般交通不便，施工困难，应考虑相应的施工便道；修建跨河桥梁时，如对岸交通不便，一般应考虑临时桥或其他跨河设施。应将相关的施工附加量反映到投资概算中，同时施工困难条件也一并反映到单价中去。

只有通过对勘测深度、设计方案、设计深度三方面有效的管控，才能将设计风险降低到可控范围。

2.4其他

除了上述预控措施外，代建单位还应加强同地方政府、项目法人、利益相关方之间的沟通协调，建立沟通协调机制。加强代建单位项目管理人员的专业素质和合同风险意识培养，加强行业规范和移民政策的学习，熟悉代建合同、分包合同中相关条件的约定、责权利的关系。定期对移民安置工程建设过程中可能存在的风险进行分析、识别和评价，采取不同风险处理措施，同时根据评价结果，将相关情况向各方书面备案。

3结语

移民安置工程代建项目还存在其他安全、进度、质量、采购、费用等风险，本文仅从移民安置工程代建与一般工程总承包之间的差异进行风险分析，并提出相应的预控措施，供类似工程参考。随着移民安置工程代建制的成熟、工程管理队伍的专业化，移民安置工程代建的一般风险将逐渐降低。但移民安置工程与地方政府及广大移民群众息息相关，每个工程都有各自的特点，特别是水电工程开发逐渐进入藏族、彝族等少数民族地区，民风民俗差异较大，工程协调难度增加，一些新的代建风险可能出现，移民安置工程代建项目风险仍须引起高度重视。

参考文献:

[1]曾耀.试论移民安置工程的代建制[J].四川水力发电,2013,32(4).

[2]郑萍伟，何生兵.试论水电移民工程项目设计总承包风险及防控措施[J].四川水力发电，2014,33(2).

收稿日期：2016-01-24

作者简介：何良(1983-)，男，四川射洪人，高级工程师，从事施工组织设计、项目管理工作。

中图分类号：D632.4

文献标志码：B

文章编号：1003-9805(2016)02-0033-04