2015年政府治理动向、特点与展望

马宝成　潘墨涛

【摘要】2015年，我国政府在困难面前坚定不移、推行新政，沿着推进服务政府、法治政府、责任政府、廉洁政府和创新政府的道路上稳步前进，在转变职能、简政放权、改善民生、反腐倡廉等工作上取得不错成绩。把握我国政府治理这一年的动向，点出其特点，对展望未来也是不无益处的。

【关键词】我国政府治理 动向 特点 展望

【中图分类号】D62 【文献标识码】A

2015年我国政府治理的重要动向

2015年，我国政府治理沿着推进服务政府、法治政府、责任政府、廉洁政府和创新政府的道路稳步前进，做出了巨大的努力，取得了一系列成果。简政放权、聚焦政府职能转变、“三张清单”等“组合拳”也注明了这一年来我国政府治理的重要动向。

深化简政放权改革和政府职能转变，推进服务政府建设。毫无疑问，转变政府职能、积极落实简政放权改革，是本届政府开门办的第一件大事。继续深化简政放权改革，推进政府职能转变，完善服务型政府建设，也是2015年我国政府治理最为重要的动向。

从2016年3月所做统计来看，整个2015年简政放权、为社会和市场松绑的力度非常之大，成绩斐然。比如，全年被取消的非行政许可审批事项共计258项，占原来国务院部门直接行使的非行政许可审批事项的57%；“先照后证”改革也落到了实处，工商登记注册日趋便利化，截至2015年底，全国累计核发“一照一码”营业执照350.94万张。在放管结合方面，放开市场“看不见的手”，同时更要握紧政府“看得见的手”，“放”与“管”有效结合是我国政府治理现代化重要表现。2015年，政府继续突出监管责任，多措并举加强政府事中事后监管，如逐步健全信用监管制度，建设完善信用信息共享交换平台；加快建设信息共享、覆盖全国的投资项目在线审批监管平台，逐步落实企业投资项目网上并联核准制度等。在优化服务方面，主动变“部门端菜”为“群众点菜”，逐步由政府自上而下拉动公共服务向由社会公众需求自下而上拉动公共价值的实现，主动回应群众需求，不断转变治理方式方法，优化政府各项工作流程。

建立健全“三张清单”管理模式，推进法治政府建设。自李克强总理在2014年达沃斯论坛为中国政府开出“三张清单”起，建立健全“权力清单”、“责任清单”、“负面清单”的管理模式，已成为我国推进法治政府建设的重要举措。而在2016年全国“两会”刚刚审议通过的“十三五”规划纲要（草案）更是提出应继续“建立健全权力清单、责任清单、负面清单管理模式”，将“三张清单”提到了今后五年政府治理发展的战略性高度，同时也继续巩固了法治政府建设的成就。

事实上，建立健全“三张清单”管理模式是对我国政府治理行为的法制化规制和制度性梳理。“权力清单”是简政放权改革的深入推进，意在“捆住政府的手”，做到“法无授权不可为”；“责任清单”是政府组织的进一步优化、政府的宏观管理水平和行政效能的持续提升，依法梳理政府治理的职责任务，做到“法定责任必须为”；“负面清单”则体现了政府依法加强监管的决心和力度，明确监管对象合法活动范围，为企业等市场主体松绑，做到“法无禁止皆可为”。落实“三张清单”管理模式，找到了法治政府建设的突破口，为包括政府在内的各行为主体树规矩、立准绳，明确划定法律法规的“高压线”，同时在实践检验中丰富完善这“三张清单”，不断将法律法规的“篱笆”扎紧，也为今后我国法治政府的建设指明了方向。

持续促进民生改善和社会建设，推进责任政府建设。推进责任政府建设，要求政府必须始终心系社会建设和民生工作。把民生改善和社会建设摆在我国政府治理突出位置，也是2015年我国政府重要动向之一。解决当前我国发展面临的问题，推进政治、经济领域的改革与发展，归根结底，都是为了实现国家富强、人民富足的根本目标。持续改善民生，增进民生福祉，是我国政府不可推卸的责任。将社会建设的重担扛在肩上，也是党和国家推进责任政府建设的重点工作。

在过去的一年里，政府下大力气改善民生，推进社会建设，勇于担负起治理的公共责任。“立国之道，惟在富民。”在促进创业就业、加强社会保障和增加居民收入、促进教育公平发展和质量提升、加快健全基本医疗卫生制度、加强和创新社会治理等方面工作上明确政府责任，及时回应社会需求，并取得举世瞩目的成绩。“就业形势总体稳定，城镇新增就业1312万人”，“全国居民人均可支配收入实际增长7.4%，快于经济增速。去年末居民储蓄存款余额增长8.5%，新增4万多亿元。又解决6434万农村人口饮水安全问题。扶贫攻坚力度加大，农村贫困人口减少1442万人。”（《2016年中央政府工作报告》）此外，我国政府也已经意识到，在改善民生和社会建设工作中，必须充分发挥社会各主体的积极性，为其创造更加宽松、有序的政策环境。但同时，也必须牢记责任政府的根本属性，做到“放权”而不“放任”，“管好”而不“管死”，担负起应负的责任。

深化党风廉政建设和反腐败工作，推进廉洁政府建设。刚刚结束的2016年十二届全国人大四次会议上，李克强总理总结2015年政府工作时指出，我国政府始终坚决落实党中央八项规定精神，始终严格执行国务院的“约法三章”，深入开展“三严三实”专题教育，坚决纠正“四风”；同时在行政监察和审计监督工作中也作了细致的部署，在政府范围内大力推进党风廉政建设和反腐败斗争。整个2015年，大力推进廉洁政府建设，坚决查处腐败案件，也是我国政府治理的重要动向。

推进廉洁政府建设，一方面，我国政府坚决推进简政放权改革，以权力瘦身为廉政强身，紧紧扎住制度围栏，压缩权力的寻租空间，努力铲除腐败土壤，以廉洁政府建设为政府职能转变、治理转型、全面深化改革提供动力。另一方面，始终保持反腐败斗争的高压态势，零容忍、严查处，“老虎”“苍蝇”一起打；同时，努力探索治理为官不为、懒政怠政的对策，对破坏政府形象、降低行政效率、在其位不谋其政的官员坚决追究责任，力求政府的精神面貌展示出“新状态”。

继续着力提高我国各级政府效能，推进创新政府建设。2015年，多措并举提高我国各级政府效能，为经济社会发展提供助力，其关键在于政府治理的创新。十八届五中全会创新性地提出了五大发展理念，其中创新发展理念便排在首位。推进创新政府建设，有效提高了我国各级政府效能，减轻了政府治理的内部压力。比如，在治理创新中，各级政府开始广泛引入大数据技术，推动“政府淘宝”等政府公共产品的创新，提升政府治理的科学性和权威性，大幅降低了政府行政成本。在政府治理的宏观经济调控领域，我国政府也创新地提出了“定向调控”、“双引擎”、“结构性减税和普遍性降费”等新理念，意在经济建设方面让政府治理发力更加精准，寻找更多方式方法让利于社会，全面提高政府治理的效能。提出“供给侧”改革也是我国政府治理的重要创新，在公共产品生产与供给领域也引入“供给侧”结构性改革，对创新政府建设提出了更高要求。在社会治理领域，我国政府继续肩负主导者的重责，不断推进自身改革创新，提高政府治理的效能，创新理念思维、创新技术手段，在社会治理领域，我国政府提出“发展智慧城市”的理念，其实质就是要不断运用先进的科技信息技术，实现城市运行和管理“智慧化”，为群众创造更美好的生活。

2015年我国政府治理的显著特点

针对重大的、核心的发展问题，回应社会对政府的直接诉求，推进政府治理变革，我国政府在一年来的治理活动中体现出以下三方面显著特点。

从政府治理的核心目标定位来看：经济建设依然是我国政府治理重心，发展依旧是执政兴国第一要务。在宏观层面，经济建设依然是政府工作的中心，激发市场活力、培育发展新动力始终是本届政府最大关切之一，对经济发展的宏观调控也是我国政府不断进行创新的关键领域。整个2015年，我国政府面对的最为严峻的挑战莫过于在经济增长放缓、经济下行压力加大的背景下，如何进一步深化政府改革，释放市场活力，培育经济社会发展新动力，提振国民经济。在围绕着中国经济软着陆、保持7%左右的GDP增长率基本目标下，我国政府采取了一系列改革措施，从政府治理变革入手，下大力气应对经济和生产力发展所遇到的根本性问题。无论是简政放权、放管结合、优化服务，厘清政府权责的“三张清单”，还是创新地提出诸多政府治理新理念，都紧紧围绕着经济建设和发展的中心要务。同时，在2015年，我国政府提出了“中国制造2025”的战略构想，“坚持创新驱动、智能转型、强化基础、绿色发展，加快从制造大国转向制造强国。”重点关注相关行业减产能去库存，深入推进“供给侧”结构性改革，发展现代互联网产业体系，实施“互联网+”行动计划，全面提升经济发展质量和效益。这一切推动改革发展的努力，取得了“经济运行保持在合理区间”、“结构调整取得积极进展”、“发展新动能加快成长”、“人民生活进一步改善”等具体成就，体现出当前我国政府治理最为重要的任务依然是经济建设，改革发展对于我国依然是最为关键的课题。

从政府治理的具体抓手来看：政府自身建设和各级政府治理的自我革新成为经济社会发展的主要动力源。我国政府自身建设和自我革新已成为政府治理的重要抓手，为我国经济社会发展注入新的动力。改革红利，是当前中国最大的红利，而各级政府的改革与创新，更是经济社会发展的强心剂。2015年，我国政府的自身建设和治理变革打出了一套组合拳，服务政府、法治政府、责任政府、廉洁政府和创新政府建设相互配合，共同发力。在《2015年中央政府工作报告》中，把切实加强政府自身建设摆在了至关重要的位置，提出依法行政、强化服务、倡俭治奢、狠抓落实的基本方向，在法制框架内大力推进政府治理创新，强调政府在经济社会发展转型过程中的关键作用，以政府自我革新带动经济社会稳定变革，力求“在发展中升级、在升级中发展”，击碎制约经济社会发展的“坚冰”。另外，近两年来，政府自身建设已从最初的调“结构”（如“大部门制”改革），转为聚焦政府治理“功能”调整，简政放权、“三张清单”、依法行政等针对在新时期、新环境下的新问题。我国政府必须对自身“功能”重新进行定义，尤其是在调“结构”方面取得一定成果、奠定进一步改革的基础之后，加强我国政府自身建设，推进各级政府治理的自我革新等一系列调“功能”的举措也才会事半功倍，将对我国经济社会发展起到更大的推动作用。

从政府治理的发展变革方向来看：我国政府治理精细化程度不断提升，政府工作目的性和精准度明显加强。提升政府治理的精细化程度是我国政府治理发展变革的明确方向。在过去一年内，我国政府治理理念思路、方式方法、技术手段都在不断向精细化发展，取得了明显进步。一方面，政府治理精细化不等于“管理精细化”，其不仅包括技术手段，更包括对政府治理理念思路的精细化、准确化的理解。精细化的治理理念为政府治理精细化提供了根本动力，如在扶贫攻坚工作上，始终坚持“精准扶贫”，从“大水漫灌”转为“精准滴灌”，提高政府治理精益程度；在政府建设上，也以精细化为理念，大力简政放权，提升各级政府效能。另一方面，治理技术与手段的创新为政府治理精细化提供了直接的动力。比如，我国政府将大数据确定国家基础性战略资源，“加快大数据部署，深化大数据应用”已成为推动我国政府治理能力现代化的“内在需要和必然选择”。《促进大数据发展行动纲要》更提出：“在中国推动大数据发展的图景中，未来5至10年中国要依托大数据打造精准治理、多方协作的社会治理新模式。”可以说，精细化的政府治理，就是政府公共产品生产与供给领域的“供给侧”结构性改革。提升政府治理的精细化，已经成为我国政府应对现实问题、解决实际矛盾的重要理念和基本方向。

我国政府治理变革的展望

2016年全国“两会”已圆满闭幕，总结2015年政府工作，展望未来政府治理的进一步变革，为我国政府今后的工作提出了新要求，也再次指明了方向。

第一，应对目前我国经济运行面临的困难挑战，依然是政府治理的重点难点。2016年中国经济面临着较为沉重的下行压力，“三期叠加”的基本特征没有变，中国经济发展长期向好的基本面也没有变。所以，在未来一段时间里，中国政府仍应摆正心态，坚定信心，直面经济运行的困难挑战，创新政府治理，推进政府治理能力现代化，攻坚克难。

第二，加强我国政府自身建设，调“功能”与调“结构”相配合。政府自身建设是解决当前中国众多问题的最有效办法之一。在推进“大部门制”改革时，从政府结构调整出发已经发现了在政府功能方面的许多问题；如今简政放权等功能调整正大步向前，在实践中也势必暴露出我国政府新的、结构方面的问题。这就需要我国政府集中精力，处理好调功能与调结构的关系，使结构功能更好地相互配合。这对于我国政府治理的变革与发展是非常重要的。

第三，加强廉洁政府建设，既要抓出“蛀虫”，又要补上漏洞。深入推进政府系统党风廉政建设和反腐败工作，使反腐倡廉、改进作风常态化、制度化是今后我国政府建设的重点。在目前党风廉政建设遇到的种种问题中，探索和创新政府公务人员敢于作为的激励机制，针对“为官不为”现象探索更有效的应对办法，既抓出“蛀虫”，同时把这些“蛀虫”造成的工作漏洞很好地补上，是未来一段时间的重点难点。

第四，牢固树立和贯彻落实创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，为今后我国政府治理提供了基本的原则。在经济新常态背景下，我国政府治理所应遵循的基本原则和理念就是不断提升政府治理效能，推进创新、协调、绿色、开放、共享发展。不仅仅在经济领域，同时在政府治理发展方面，更要坚持贯彻“五大发展理念”，引领中国整体转型发展。应当看到，坚持“五大发展理念”，对发展理念全新的深刻认识，是对全局、根本、方向和长远的具体安排，是对我国政府的全新要求，也是政府治理的基本原则。

第五，政府治理创新的步伐会迈得更大一些，精细化程度会继续加强。政府治理创新没有“休止符”，全新的治理理念和方法会在实践中遇到这样那样的阻力和难以预测的棘手问题，在这些困难问题面前绝不可束缚手脚，更应阔步创新，不断加强政府治理的精细化程度，一步步把我国政府治理的每项公共事务做成精品。比如对于“三张清单”管理模式，在今后的实践中必须进一步精细化，对可能存在诸如权力清单与责任清单等同对照、从审批事项的减少默认为监管责任的减轻、对政府“无限监管”责任的误解等问题，应有精准预案，更加具体深入地予以回答。只有不断创新，不断追求卓越、精益求精，才能逐步消化创新中遇到的新矛盾新问题，推进政府治理现代化。

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