上海自贸区对政府职能新定位——以扬州为模板分析

桑鸿波（扬州大学马克思主义学院　江苏扬州　225009）



上海自贸区对政府职能新定位——以扬州为模板分析

桑鸿波
（扬州大学马克思主义学院江苏扬州225009）

摘要：上海自贸区作为深化改革试点是国内改革的新路标，并引领出法治政府与服务政府的有机结合，法治政府与服务政府的和谐作用的政府职能新定位。自贸区管理委员会、工商部门、海关部门、司法部门及负面清单政策均体现出了在全面推进依法治国大背景下的法治政府与服务政府的融合发展经验。在上海自贸区建设经验推广过程中，扬州作为文化古城，利用交通枢纽的有利机遇，在借鉴上海自贸区建设经验的基础之上，结合本地特色，探索出一条扬州市法治政府与服务政府有机结合的政府职能转变新道路。

关键词：上海自贸区；政府职能；法治政府；服务政府；扬州

上海自贸区自成立以来，在各方面取得了卓越的成效，作为深化改革的有力基地，上海自贸区的改革经验体现着我国未来的改革方向，如何有效合理的学习借鉴自贸区成为经验推广的难题。扬州作为文化旅游城市其地理位置得天独厚，尤其是交通枢纽的不断建设，其未来的发展必将紧紧抓住上海自贸区的发展机遇。政府与市场关系问题是深化改革的难点，政府职能的转变不仅是上海自贸区的建设重点，也是全国各地的学习重点，扬州市在抓经济的同时，也需学习借鉴上海自贸区在政府职能转变上的优秀经验。

一、上海自贸区对政府职能的新定位

党的十八大以来，我国步入全面深化改革新时期，市场决定资源配置的新路标引领着国内改革的进行，上海自贸区的成立是深化改革的试验点，更是探究政府与市场关系的试验田。上海自贸区的建设将成为中国未来改革方向的风水岭、突破口。纵观世界历史，各国拥有的自由港、自由贸易区也是多如牛毛，然而，“数量上的发展不是重要的，持续稳定、功能合理和辐射性强才是自贸区存在和发展的根本。”[1]20世纪以来，经济全球化潮流不可阻挡，区域经济合作逐渐成为主流，但政治信任的缺失使得经济利益联合的成效不容乐观。尤其是G20、TPP、TTIP等“经济联盟”的推出，中国被排挤在外，这对于国家经济的发展无疑是错失良机。针对于此，上海自贸区的建立必将打破孤立中国的局面，也能吸取更优秀的经验并更科学地将其定位成功能全面的世界性自贸区。

区域经济合作的政治立场与经济利益分离是现实情形，“然而，在全球化时代，政府与市场的边界更加模糊，政府与市场的功能日益融合。”[2]显而易见，处理不好政府与市场问题，将会迷失在全球化浪潮中。政府与市场的问题是世界议题，然而，上海自贸区是作为我国“融入经济全球化的重要载体，并以此为基础，进一步推动中国国内的改革。”[3]作为世界议题的政府职能问题也将会是国内改革的重要难题。纵观人类历史，从亚当斯密到凯恩斯，从自由市场到政府“看不见的手”，政府与市场的关系问题是历史难题，然而也正是历史实践证明，政府作用与市场作用缺一不可，当今全球化背景下的资本主义国家也利用社会主义因素，社会主义国家也利用市场，利用资本生产要素，因此，市场需要政府，但是有“限度”，也就是需要法治政府与服务政府有效结合。因此，上海自贸区的建设从行政思维向法治思维的突破，从管理角色向服务角色的转换是政府职能转变的重点。

在《中国（上海）自由贸易试验区总体方案》中，建设法治化营商环境是对法治政府的要求，上海自贸区在成立之初就定性为法治政府与服务政府的角色。在党的十八届三中全会上，《决定》也明确提出了建设法治政府和服务型政府。党的十八届四中全会更是提出全面推进依法治国，由此可见，法治政府的建设必将是未来发展的重点，作为全国改革试验点的上海自贸区，推进法治政府建设刻不容缓，有效地将法治政府与服务政府相结合更是上海自贸区的独特经验凝结。“法治政府与服务型政府本质上都是为了维护最广大人民群众的根本利益。”[4]两者相互支撑，互为作用，服务政府提供的服务行为需要法治政府的保障和约束，法治政府的建设需要服务政府的引导。法治政府与服务政府的双向互动和促进是未来中国政府职能转变的新思路。

因此，上海自贸区对政府职能的新定位是法治政府与服务政府的有机结合，法治政府与服务政府的和谐作用。

二、上海自贸区对政府职能新定位的主要体现

上海自贸区自成立至今已有两年时间，成立之初在政府职能转变新思路上已经有了诸多成果，例如，负面清单政策，亚太营运商计划和网络信息共享平台建设。在依法治国等新时代要求的背景下上海自贸区又总结出新的突破口，即法治政府与服务政府的有机结合。法治政府的考量标准主要是法治化的国际营运环境建设，信用体系建设，知识产权保护体系建设以及制度建设，服务政府的考量标准主要是服务态度，服务标准，服务效率和服务范围。目前上海自贸区的建设紧紧围绕两者的结合而展开，主要体现在：

第一，保证职权与监督权，同时又坚持宽松审批和便利流程的自贸区管理委员会。自贸区管理委员会是承包行政事务的副部级行政级别，高于厅级级别，其行政权力是集中且高效的，体现的是法治政府的权威形象。其主要承担安全审查与反垄断机制的调查与审视，专利纠纷，以及在被赋予诸多管辖自主权的前提下进行管理和监督，这将有助于营造法治化的国际营运环境。委员会在权力的赋予上是广泛且实效的，拥有相当大的管辖权，但并不代表委员会是掌握全盘的权力机构，委员会在监管方式上实行的是“松进严管”的策略。委员会在信息共享平台共享奉献信息，达到各部门信息通畅且时效，致使能在审批过程中实行宽松的审批制度，减少审批阻力，提高服务效率，为企业提供便利化的审批服务，从而能更大效率的吸引企业“入住”和外商投资，展现的是高服务效率政府的积极形象，为创造自贸区繁荣发展奠定了重要基础。较之以往的繁琐审批流程，“松进严管”的实行将打破事前复杂，事后效率低下的局面，而转换成一种事前轻松，事后高效的良性循环机制。通过后期高职权，强监督权的保障，加之市场竞争的优胜劣汰，必将带动自贸区经济的健康发展。“松进严管”的自贸区管理委员会将法治与服务融会贯通，体现着法治政府与服务政府的新定位。

第二，保证登记制度改革，同时又简化、优化登记流程的工商部门。国家工商总局在上海自贸区总体方案的基础之上研究并且试行颁布了九项具体行政措施。其中“先照后证”和信用信息公开最具有代表性。上海自贸区是国家深化改革的先行试点，工商部门的积极配合是配套法治建设的必然要求，结合自贸区自身特点实行的新工商登记制度是法治政府的体现。工商登记制度保证了工商部门的监管力度，同时，简化、优化的登记制度又是服务政府的应有之义，体现了专业化的服务标准和高效化的服务效率。通过简化登记手续和登记流程，企业能更快更有激情的进军市场，给予企业更多的经营空间，同时还更能激发社会的创业热情，入行门槛的降低，经营成本的降低，登记办证流程的简化，无疑能吸引大部分创业者投身到上海自贸区的建设，从而促进市场的繁荣和经济的发展。“‘前台走向后台’有益于政府行政职能转变和现代服务政府的创建，从而更能够营造良好政商关系，促进法治营运环境的进步形成。”[5]还能被动加强信用体系的建设和社会监督模式的创建，法治政府与服务政府就在相互促进中不断完善和巩固。

第三，保证进境备案手续和物流监管体制，同时又极大限度“放行”入境的海关部门。上海自贸区作为国际性的贸易集中站，货物的流转是其必须具备的功能。海关的职责发挥是自贸区运转不可或缺的一环。为体现法治与服务相结合的原则，上海海关“落实‘一线放开’，对有需要的企业试行采用‘先入区、后报关’流程。”[6]只要经过海关部门核准，企业就可凭借货单入区，并可自行决定货物运输方式，有效解决了核对审批复杂流程的滞后，也减轻了港口流量的压力，提高了货物流转的实际效率，同时也促进了物流行业的竞争发展，体现了政府在服务标准化上的进步，提高了服务效率。但企业在入区之后必须在规定时间内办理入境备案手续，并且将受到物流监管机制的监督，在后续问题上得到了制度合理化和安全化的保障，对于物流行业来说还能降低物流成本，增加物流运输的安全可靠性，这就是法治政府在后续保障层面的积极作用。在海关部门的职能转变上可以看出政府与市场的关系相当融洽，“小政府、大市场”的原则展现得淋漓尽致，法治政府与服务政府的有机结合也是显而易见。

第四，保证专设的审判法庭，但同时赋予灵活机制的司法部门。上海自贸区作为深化改革试验点，其发展内容多数是具备先前性的，这就要求自贸区的法制建设要跟上发展的脚步。为保证司法效率和实现审判资源的优化，“上海市浦东新区人民法院自由贸易区法庭”被设立为上海自贸区的审判法庭。它专门处理自贸区内的刑事案件和纠纷，体现了上海自贸区在法制建设上的大力，为各项工作开展设立坚实的厚盾。司法公正体现的是法治政府最权威的形象，上海自贸区的特设法庭是我国法制建设值得借鉴的一笔。同时，由于上海自贸区的建设走在前列，又是试验区，在某种层面上具有不稳定性，司法公正存在一定的挑战，因此，上海自贸区的法庭实行灵活机制，它能够合时调整案件范围，采用多元争端解决机制，适当扩大审判职能，从而保证服务型政府的作用并不会湮没在法治政府的权威之下，同时与国际标准接轨，着重加大知识产权的保护，保证自贸区的创造力，以公正、公平及高效的处事原则展现服务政府与法治政府的魅力。

第五，保证政府的管辖范围，同时又扩大市场作用的负面清单政策。负面清单源起于美国，是标准的例外，演化至今，通俗情境下的负面清单是指政府对市场设置“禁区”，“禁区”之外就是市场的自由。负面清单展现出的公开透明是法治政府的自信形象，其以经典谚语“法无禁止即可为”为特征，体现的是保证法治政府作用的前提下展现服务政府的魅力。负面清单划分的“禁区”范围是对法治政府法治思维的考验，要是清单冗长庞杂，那就说明政府仍然抓住太多权力，不有利于服务政府的建立。“显然，限制外商投资的负面清单目录应当越短越好。目录短小精干，表明外资进入门槛低而开放程度高，减少模糊性而增加透明度，淡化意识形态色彩而与国际接轨，共享人类文明成果。”[7]因此，负面清单的设计并不是简单容易之举，需要政府全局把控，运用法治思维和服务理念整体设计，政府一方面需要干预市场体现负面清单的法律效应，另一方面需要服务和支持市场体现负面清单的服务理念，法治政府与服务政府的建立是未来国家政府职能转变的应有之义。

三、上海自贸区政府职能新定位对扬州的启示

2014年12月12日，李克强总理提出以上海自贸区为范本，在福建、天津和广东再设三个自贸区，结合本地特点，继续充实试验点内容。同时，各地的政界和学界均陆续开展了上海自贸区对本地影响的研究，由此可见，上海自贸区经验推广工作已是时代之需。“上海自贸区建设对包括扬州在内的全国其他地区，尤其是长三角地区将产生双重效应：虹吸效应与溢出效应。”[8]一方面上海自贸区将吸引更多优质资源，另一方面上海自贸区形成的有效经验、技术等将会影响其他地区。扬州虽然与上海并不是一个经济发展等级，但扬州应当结合本地特色，积极抓住机遇，认真学习借鉴上海自贸区先进经验，充实完善自身，虽在经济发展方式上有所不同，但在政府职能转变上有异曲同工之妙。

第一，积极打响文化品牌战略，融合旅游发展行业，同时政府加强整体规划和生态文化保障体系建设。扬州是历史名城，拥有深厚的文化底蕴，将文化与旅游业相结合，是扬州经济发展的重要部分。上海作为未来经济发展的热点中心，扬州必须做好与上海的承接工作，在工业、农业积极招标上吸引大量上海国际游客是展现扬州文化特色的良机。扬州政府可依据古运河的历史底蕴，在发挥运河经济效能的同时，开展运河旅游带的建设，同时在旅游带“大力提升‘三把刀’等传统服务业，振兴‘老字号’，充分发挥扬州的文化资源优势，加快旅游产品创新，推动旅游与商贸、休闲的结合”[9]。但同时需要“加大环境资源保护和社会事业发展力度，通过推进环境综合整治，并以加快城市基础设施建设为手段，完善城市功能，提升城市形象和品位”[10]。要创造扬州文化旅游特色，就需要政府在环境整治和整体旅游规划上加大力度，通过法律法规来保证扬州文化旅游业的可持续性发展。这是法治政府长远眼光和服务政府现实着眼的体现。

第二，积极建设沿江工业和交通等基础设施，同时政府在政策上吸引外资，并加强监督体系建设。近年来，扬州一直推进沿江开发、园区建设和重大基础设施建设，尤其是仪征化纤沿江重工业的发展给扬州贡献了巨大的经济效应。上海自贸区的发展必定带动周围地区的加工业等行业的发展，尤其是宁启铁路的施工，南京、扬州、南通将实现动车通车，与上海的交通便利将会产生新的一轮商机。扬州市依据未来发展商机，将扬州长途客运站搬迁至铁路沿线，这充分利用了将来便利的交通枢纽发展扬州的机会。在做好工业布局和交通基础设施等公共服务的同时，“扬州要通过政策引导等途径”，“要切实加强对新开工程项目的管理，清理和控制”[11]。吸引外资和开展工程建设是每个政府都会做的事情，对于管理和监督是当今政府最为薄弱的环节，扬州市政府应当学习借鉴上海自贸区轻审批重监督的“事前宽事后严”的原则，在建设扬州基础设施以迎合上海自贸区发展机遇的同时，加强法治政府的建设。

第三，积极招商引资建设扬州经济，加强公共服务基础设施建设，同时政府需制约和监督建设行为和建设细节。扬州在城市建设领域近期展现出积极的一面，各大商场同时在扬州各区域动工兴建，即将打破以往以时代广场为商业中心的局面。同时，扬州投资大量资金改善了城市基础交通设施，更新公交，设置城市自行车，利用机器改善城内河水水质，这充分表现了扬州市在经济与社会建设方面齐头并进的理念。但是，几大商城同时兴建，地理位置并没有合理分配，一条路线同时存在三家大型商业中心，这是扬州市政府在城市合理布局方面的缺陷，合理正确的布局才能促进经济健康发展。不仅如此，几大商城同时动工，扬州市区内出现大量施工场地，不仅影响空气质量，更影响了居民的休息，以人为本的理念并没有贯彻得当。虽然扬州市政府建设商业中心能促进扬州经济发展，提高居民收入和经济水平，但对于市民的健康发展缺少了合理得当的考虑和计划，对于施工的监督和管制也并没到位。扬州市政府法治建设和服务理念上仍然需要借鉴上海自贸区的经验，将监督和事后责任意识上升到法治层面，对于扬州市可持续发展和政府职能的转变具有巨大意义。

参考文献：

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[2]高波.全球化时代的经济发展理论创新[J].南京大学学报(哲学·人文科学·社会科学版),2013(1):13-26.

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[4]臧志彭.法治政府、服务型政府建设与上海自贸区制度创新感知效能[J].经济体制改革,2015(3):27-37.

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[7]黄文忠.关于中国(上海)自由贸易试验区的政治经济学[J].福建论坛(人文社会科学版),2015(5):23-31.

[8]刘正良,刘斌.上海自贸区建设与扬州经济发展对策[J].扬州职业大学学报,2014(1):1-5.

[9]秦兴方,田珍.“十一五”期间扬州经济发展的路径与政策选择[J].扬州大学学报(人文社会科学版)，2005(1):16-22.

[10]魏文杰.扬州经济社会发展的回顾、比较与分析[J].扬州大学学报(人文社会科学版),2005(01):10-15.

[11]李宗盛,秦兴方.促进扬州经济发展方式转变的途径与政策研究[J].扬州大学学报(人文社会科学版),2008(4):53-58.

[责任编辑刘金荣]

基金项目：扬州大学大学生科技创新基金“扬州市政府职责作用新探——基于上海自由贸易区建设经验角度”（x2015106）。

作者简介：桑鸿波（1991-），男，江苏如东人，扬州大学马克思主义学院专业硕士研究生，研究方向：上海自贸区建设和反全球化思想。

收稿日期：2015-11-23

中图分类号：F752.8

文献标识码：A

文章编号：2095-0438（2016）03-0013-04