从公平角度看我国机关事业单位养老保险制度与企业“并轨”

路 倩

(四川大学 四川 成都 610065)



从公平角度看我国机关事业单位养老保险制度与企业“并轨”

路 倩

(四川大学 四川 成都 610065)

在全面深化改革的关键时刻，国务院发布《机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》，这意味着存在多年的养老金“双轨制”正式告别了历史舞台。而本文正是根据当前基本养老保险制度改革的现状，分析机关事业单位养老保险制度与企业“并轨”的公平性主要体现为制度公平、规则公平、交换公平和分配公平，并发现此次改革推行主要面临着具体实施、财政压力、职业年金落实方面的困境。针对这些困难，提出具有可行性的措施，以提高此次改革的公平性。

养老保险制度；并轨；机关事业单位；公平

一、前言

20世纪90年代以来，我国初步建立并不断完善了企业职工养老保险制度，在社会经济发展中发挥了“减震器”、“调节器”、“稳定器”和“推进器”的重要作用。而在我国渐进式改革的模式下，机关事业单位却没有在全国范围内实施养老保险制度，继续延续的是过去的退休制度。

随着我国社会经济的持续发展和公民公平意识的提高，社会上对于养老保险制度“双轨制”存在诸多质疑，认为企业职工与机关事业单位员工的养老福利存在着巨大差距，是社会不公的主要表现。这种认识和不满，反映了公众对统一、公平养老保险制度的期待。

二、养老金并实现公平性的现实障碍

养老金“并轨”难度主要集中在三个方面：方案的具体实施难度大，财政压力大，职业年金变“隐形双轨制”。

1.公平性方案具体实施难度大

目前改革方案已经颁布，说明中央已经下定决心去啃养老并轨这块硬骨头，可具体实施的难度仍超乎想象。

养老金双轨制改革方案将涉及一系列细节问题，如国家财政如何支撑、如何补齐公务员此前“欠缴”的养老金账户、机关事业单位养老标准怎样跟企业对接等。

2.“并轨”财政压力大

据统计，我国在职公务员数量约700多万，各类事业单位126万个约3000万人，各类事业单位126万个约3000万人。机关事业单位基本养老保险制度与企业“并轨”，意味着这3700万人将转到城镇职工养老保险体系中。而要实现数千万人的养老金并轨，需要一笔巨大的成本。如此高昂的改革成本，中央财力尚有压力，地方财力更无力负担，即使东部经济发达地区还可以承受，西部贫困地区必定难以承担。

《决定》指出，基本养老保险费由单位和个人共同负担。单位缴纳基本养老保险费(以下简称“单位缴费”)的比例为本单位工资总额的20%，个人缴纳基本养老保险费(以下简称“个人缴费”)的比例为本人缴费工资的8%，由单位代扣。按本人缴费工资8%的数额建立基本养老保险个人账户，全部由个人缴费形成。若中央政府不拨款，20%全部由地方财政缴纳。

3.职业年金变“隐形双轨制”

《决定》指出，机关事业单位在参加基本养老保险的基础上，应当为其工作人员建立职业年金。即所有机关事业单位都将建立职业年金制度，作为养老保障的一种补充。但根据2004年施行的《企业年金试行办法》规定，企业年金属于“自愿建立”。

因此，许多学者提出修订《企业年金试行办法》，让企业与机关事业单位都为其工作人员建立年金制度，他们认为，只有这样，养老金改革才能实现制度公平与结果公平。但如果不强制企业建立年金制度，那么，企业职工与机关事业单位人员之间的养老待遇鸿沟还会继续存在，养老不公还会延续。

三、提高“并轨”改革公平性的对策建议

1.为企业减负，避免职业年金变“隐形双轨制”

针对前面提到的，《决定》中要求机关事业单位为职工建立企业年金，但是，大多企业并没有条件为职工建立企业年金。因此，职业年金容易演化成“隐形双轨制”。

对此，笔者以为，《企业年金试行办法》，让企业与机关事业单位都为其工作人员建立年金制度。但与此同时，强制企业建立年金制度的前提是给企业真正减负，一方面是把社保缴费率降到一个合理的水平；另一方面是给企业减税，当企业负担真正减轻，就有能力为员工建立企业年金。

2.参考智利的做法，向社会发行债券，解决财政压力

要解决“钱从哪里来”的问题，杨立雄指出，财政拨款首当其冲，其次国有企业的增值资产可拿出来充实养老金。他建议可以参照智利的做法，向社会发行债券，“这可以减轻当前的财政压力。”①而根据智利法律规定，雇员每月从应纳税收入中扣除10%的收入，以个人名义存入他自己选择的养老基金，养老基金为雇员本人设立个人账户。养老基金均属私人股份公司。养老基金在接受个人养老金后，将这笔基金投资于资本市场，以获取投资收益。养老基金之间相互竞争来获得更高收益，从而吸引雇员投保。政府对养老基金实行监管，将收益率低的基金清除。智利的养老金制度被称为完全积累制。智利的完全积累制核心在于社保缴费完全纳入个人账户，个人账户中的资金属于参保人所有，参保人自主选择收益率更高的养老基金，国家的作用只是维护市场秩序。

3.养老金并轨需要会计改革支撑，应尽快建立养老金相应会计规范

在一定程度上，养老金制度的“并轨”对现有机关事业单位会计核算体系提出了新的要求。财政部财政科学研究所副研究员王晨明表示，机关事业单位养老金制度与企业“并轨”，意味着在会计核算方面，企业账和机关事业单位账两者的会计处理也是可比的。对比企业会计准则，基本养老保险是在《企业职工薪酬》准则中核算，而企业年金的部分也由《企业年金》准则规范。

目前财政部已经发布了《政府会计基本准则》的征求意见稿。王晨明表示，国家在制定政府会计具体准则时可以考虑类比企业会计准则的相应做法，对基本养老金和职业年金进行核算。发达国家非常注重财政可持续性和代际公平。我国对财政可持续性的重视程度也日趋突显。

【注释】

①曹伟.养老制改革之后:资金保障面临大考[J].小康,2015,03:30-31.

[1]王晓沛.我国机关事业单位与企业职工养老保险制度并轨改革研究[D].河北经贸大学,2014.

[2]樊琳.机关事业单位与企业养老保险制度并轨的可行性研究[D].吉林大学,2014.

[3]刘亚伟.马克思公平观下的我国养老保险公平问题研究[D].河南师范大学,2013.

[4]鞠秋锦.中国基本养老保险的公平问题研究[D].东北财经大学,2005.

[5]李国华.我国公务员养老制度与企业职工养老保险制度并轨研究[D].国防科学技术大学,2005.

[6]冯乃秋,常宇靖.关于河北省企事业单位养老保险并轨的构想[J].中国集体经济,2010,36:86-87.

[7]刘玉琴.谈机关事业与企业养老保险并轨的必要性[J].河北旅游职业学院学报,2010,04:64-66.

路倩(1991-)，女，汉族，山东淄博人，硕士，四川大学，公共部门人力资源开发与管理。