浅议地方审计机关垂直管理

刘 震

(山东财经大学 山东 济南 250014)



浅议地方审计机关垂直管理

刘 震

(山东财经大学 山东 济南 250014)

80年代初，我国现行地方审计体制开始起步，计划经济作为当时主导的经济体制对其形成产生较大影响。随后颁布的《审计法》又在《宪法》原则性表述的基础上更具化：即实行“两审”和“两个报告”制度。经过30多年的审计实践，审计体制得到深远的发展。但面临国家政治、经济发展的新形式、新机遇，对地方审计机关实行“垂直管理”改革的呼声越来越高。本文将对此进行浅析。

地方审计机关；垂直管理；体制

一、现行地方审计机关体制特征概述

(一)双重领导制

双重领导体制是现行地方审计体制的鲜明特性，一方面地方审计机关隶属于政府，并接受其行政管理，另一方面在审计业务方面受上级审计机关领导。具体审计过程先由同级政府委托审计，然后地方审计机关再对地方进行审计，最后审计结果向政府、人大报告，这类似企业会计工作中“管钱又管账”的问题，这将对地方审计机关的审计监督职责打折扣。

(二)两个报告制度

“两个报告”是指预算执行和其他财政收支的审计结果报告和审计工作报告。这项制度为地方各级人大和政府了解预算执行情况提供了重要途径。审计机关在本级政府领导下进行审计，然后由审计机关代表政府向人大常委会作审计工作报告，但通常情况下，政府要对审计结果报告做“净化”处理，然后产生审计工作报告，以至于对审计结果的完整、客观产生消极影响。

(三)行政首长负责制

地方审计机关普遍实行行政首长负责制的管理体制。地方审计机关负责人对本级审计工作负总责，在审计机关业务和行政决策中起主导作用；但由于地方审计机关隶属于本级政府，况且审计机关主要领导的奖惩、任免依靠本级政府，审计机关的日常运行也决定于地方，导致地方审计机关难以有效突破法理与人情的矛盾，不得不受制于地方。

二、审计机关垂直管理改革的客观必要性和可行性

(一)审计机关垂直管理的客观必要性

通过对现行审计体制的概述，可以得出现行地方审计体制一定程度上阻碍了审计监督质量和效力提升的结论。独立性是审计监督的本质和灵魂之所在，而正是“双重领导体制”对地方审计工作的独立性产生了消极影响。故实行地方审计机关垂直管理，从根源上切断审计机关与地方政府的隶属关系。这是对迈出“审计独立性第一步”的迫切要求。

(二)审计机关垂直管理的客观必要性

1.是国家治理体系现代化的要求

十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题决定》提出：全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。

2.是适应经济新常态的要求

我国经济目前已进入“新常态”。这一理念，是党中央对中国经济现状的战略性思考和判断，已成为全新的国家治理理念，必将会指导和贯穿于今后的各项政治、经济和社会发展工作。

三、地方审计机关垂直管理规划

在借鉴《山东省审计机关人财物管理改革试点实施方案》的基础上，对地方审计机关垂直管理提出规划：

(一)人员编制

在人事任免上，省厅统一任免，强化上级审计机关的组织领导和对下级审计机关领导干部的管理，建立由上一级审计机关党委管理为主、地方党委政府协管的模式。省编办统一管理全省审计机关的机构编制，各级审计人员由省级统一招录，以保证地方审计机关人尽其才。

(二)业务管理

强化上级审计机关的统筹协调，明确地方各级机关的审计项目计划由审计厅统一管理，进而提高审计效率和审计质量。同时上级要加强对重大案件线索查处的指挥与协调，也即建立健全审计业务质量控制机制，提高地方审计机关查处重大问题的整体效能。在完成上级审计机关统一分配任务的前提下，地方审计机关还要积极做好对同级政府的审计，继续发挥服务地方发展的作用。

(三)经费管理

应将下级审计机关的预算纳入上级财政预算，由审计厅统一管理；对各项经费标准，要统筹考虑各地区经济社会发展实际情况，达到财尽其利，高效发挥其保障审计工作持续开展的作用。

四、地方审计机关垂直管理配套措施和建议

(一)健全监督体系，实现政务公开

由于审计机关实行垂直管理后，省审计厅与地方审计机关在地理位置上的不便和沟通机制的短板导致信息传递不顺畅，进而影响审计厅及时作出反应；由于对地方各级审计机关的监督成本较高，加之省审计厅出于“成本效益”的考虑，地方审计机关的监督就会缺失。不受监督和制约的权力必然产生腐败，习总书记也曾提到要把权力关进制度的笼子里。因此，要铲除滋生腐败的土壤，可从以下两点入手：

1.进一步强化人大对审计部门的监督

除通过听取工作报告、实地考察调研等形式外，还要运用询问、特定问题调查、质询等刚性手段地方审计部门进行监督，避免人大对审计机关监督的缺失，造成腐败“沃土”的滋生。

2.加强社会监督，推进审计公开

在社会公众、媒体的监督之下，让地方审计机关工作更阳光。通过新闻媒体等的报道一方面增强审计结果的约束力，让地方政府和有关单位及时作出整改；另一方面也扩大了政府审计的影响，让公众理解政府审计的目的和实质，增强社会公众对政府审计工作的关心和对地方审计机关履行经济监督责任的信任。

(二)突出重点审计，明确经济责任

1.强化专项资金审计，领会通知抓住重点。地方审计机关不仅要强化对专项资金的审计，还要着眼于涉及民生以及社会发展的其他领域。地方审计机关要认真执行2016年审计署发布的重点工作通知：“加大扶贫审计力度，做好民生审计；深入开展经济责任审计，推进依法治国；大力开展资源环境审计，促进绿色发展；加大对地方国有企业的审计力度，促进“提质增效””。

2.明确经济责任，开展绩效审计。深度探索服务型绩效审计，特别在对审计资源进行分配时，对于绩效审计和财务收支审计两手都要抓，只有这样才能为财政资金的安全完整保驾护航，实现审计全覆盖。

(三)构建审计部门与地方政府之间的良性关系

参考其他实行垂直管理的部门与地方的“磨合”中出现的问题可以得出：要尽力维护地方审计机关和地方政府的良性关系，否则会对审计经济监督功能和治理能力的提高造成阻碍。

五、结束语

地方审计机关改革要把握新形势、新要求，顺应政治、经济文化的发展潮流，要勇于迈出适应“审计新常态”的第一步。实行地方审计机关垂直管理将为国家治理体系和国家治理能力的提高添砖加瓦。

[1]尹颖.我国地方审计机关管理体制改革问题研究,2012.

[2]孙发锋.当代中国政府垂直管理存在问题及对策研究.理论导刊,2011年05期.

[3]靳思昌.中央与地方审计机关的审计结果执行效率研究.会计之友,2015年23期.

[4]王小平.新常态下省以下地方审计机关人财物统一管理之管见.审计与理财,2016年02期.

刘震(1993-)，男，汉族，山东枣庄人，在读研究生，山东财经大学会计学院，研究方向：审计、会计。