检察机关提起环境公益诉讼的渐进之路

文/本刊记者　刘娜



检察机关提起环境公益诉讼的渐进之路

文/本刊记者刘娜

2016年2月初，贵州省锦屏县环保局杨局长被免职的消息成了国内各主流媒体争相报道的热点。而其被免职的原因听来有点新鲜，只因半个月前其所在的县环保局在一起环境行政公益诉讼中输了官司。据了解，该案是自2015年7月起在北京、内蒙古、吉林、江苏等13个省、自治区、直辖市开展检察机关提起公益诉讼试点以来，全国首例宣判的检察机关提起的公益诉讼案例。这一案件的背景如何，又昭示出我国环境公益诉讼制度建设之路将何去何从呢？

本文将结合目前我国环境公益诉讼试点工作，向您介绍这条来之不易的环境公益诉讼之路。

立法前后的环境公益诉讼：同样的诉讼不同的效果

2016年1月13日，由贵州省锦屏县检察院提起的，诉该县环保局怠于履行环保职责的行政公益诉讼案在贵州省福泉市法院一审落判，确认锦屏县环保局对鸿发、雄军石材公司等企业违法生产污染环境的行为“怠于履行监管职责”的行为违法。

2014年8月，锦屏县检察院向锦屏县环保局发出检察建议书，就其所发现的鸿发等7家石材公司在县环保局下达环境违法行为限期整改通知后，仍将未经沉淀处理的生产废水直排清水江，建议县环保局及时加强督促和检查。其后，2015年4月再次向该局发出两份检察建议书，但县环保局既不予以回复，也不履行监管职责，环境公共利益持续处于受侵害的状态。贵州省检察院委托贵州大学资源与环境工程学院的两位专家前往污染发生地调查取样，形成专家意见书。同年12月18日，县检察院一纸诉状将县环保局告上法庭，请求确认该局怠于履职行为违法，并对相关公司进行处罚。宣判后，双方当事人均未上诉。受此案牵连，县环保局的杨正准局长被免职。此案一出，社会反应相当强烈。

其实要说我国检察机关提起行政公益诉讼，锦屏县一案还真不是头一回。2014年10月20日，贵州省毕节市金沙县检察院就金沙县环保局，未对佳乐公司在房地产开发项目中违规制造大量噪音污染依法追缴排污费并进行行政处罚，提起行政公益诉讼。10月29日，金沙县环保局依法纠正了行政不作为行为，检察院撤回起诉。该案当时也是引起较大轰动，并被称为“全国首例检察机关提起的行政公益诉讼案”、“行政公益诉讼的破冰之旅”。

熟悉环境公益诉讼的人都知道，环境公益诉讼根据被告身份的不同分为环境民事公益诉讼和环境行政公益诉讼，其中前者是以污染源控制人等普通平等民事主体为被告，后者则以具有相关环境监管职责的行政机关为被告。这些年检察机关的探索主要集中在民事公益诉讼领域，行政公益诉讼领域鲜有尝试。锦屏县一案和金沙县一案虽然都属于环境行政公益诉讼，但却有着非常巨大的区别。

金沙县一案正值十八届四中全会召开，提出要“探索建立检察机关提起公益诉讼制度”，并明确指出“检察机关在履行职责中发现行政机关违法行使职权或不行使职权的行为，应该督促其纠正”，该案正是在缺乏直接的法律支撑的前提下，通过对政策进行把握和研判而进行的大胆实践，其工作中遇到的阻力和困难可想而知。其实像这样在没有明确的法律依据的情况下，各地对环境公益诉讼的实践并不少见，时不时还有一些案例被冠以诸如“环境公益诉讼第一案”的评价，只可惜这些“第一案”后，不单诸如金沙县一案的环境行政公益诉讼案例非常稀缺，在环境民事公益诉讼方面的案例同样整体上很稀少。从法院的角度来看，很多专门成立的环保法庭等审判机构几乎没有用武之地。比如，2008年5月，江苏省成立首个环境保护专门审判庭，但400天后才有无锡市锡山区检察院提起第一起环境公益诉讼；云南省虽相继成立了7个环保法庭，但成立后因为一直无案可审，有的干起了刑事审判，直到两年后的2010年底，才通过多方促成，打破了零公益诉讼的尴尬；等等。可以看出，那时的检察机关并没有在环境公益诉讼中发挥足够大的作用，此类环境公益诉讼案件的象征意义往往大于实际效果，诉讼案例很难被大规模复制或推广。

而锦屏县一案却发生在不同的背景下。2015年7月1日，十二届全国人大常委会第十五次会议做出《关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》，最高人民检察院随后发布《检察机关提起公益诉讼试点方案》，两个文件的出台，为备受争议的检察机关提起公益诉讼提供了积极的法律依据，北京等13个省区市在生态环境和资源保护等领域，为期2年的检察机关提起公益诉讼试点工作拉开序幕。一时间，多个试点地区的检察机关提起多起环境民事公益诉讼，而环境行政公益诉讼也向前迈出重要一步。紧随其后2016年3月1日，福建省清流县检察院又就该县环保局对刘文胜非法收集、贮存、焚烧电子垃圾的行政执法行为违法提起新一起环境行政公益诉讼。老百姓普遍对今后检察机关扭转我国环境执法不力局面，扼制环境生态恶化，维护环境公共利益抱有很高期望。

制度瓶颈：检察机关原告主体资格的立法缺失

加强环境保护是我国落实科学发展观，实现经济社会可持续发展的重要举措。加强环境保护的方式有很多，包括通过增加排污、治污成本等市场手段进行调节的经济方式，也包括通过加强行政许可、行政处罚等政府管理的行政方式，还包括通过司法行为进行裁量规制的司法方式等。加强环境保护需要积极利用好司法诉讼等司法方式。而环境诉讼又包括两种，一种是维护私益的环境私益诉讼，一种则是保护环境公益的环境公益诉讼。近些年来，随着我国经济社会发展加速，水资源、空气等公共资源遭受污染、破坏情况加剧，危害不特定多数人生命健康等合法权益案件频发，公众期待通过环境公益诉讼维权的现实需求愈发强烈。环境公益诉讼是解决环境公益纠纷、实现环境保护的重要途径。

原告是否适格，决定了案件能否进入实体审理。但一直以来，我国传统立法对原告资格均采用直接利害关系原则进行限定，即便是2012年修订的《民事诉讼法》有放宽趋势，第55条对能够就损害社会公共利益的行为提起诉讼的主体规定为“法律规定的机关和有关组织”，但这一规定非常模糊和缺乏操作性。而根据2015年1月1日起实施的《环境保护法》第58条，仅规定了社会组织提起环境公益诉讼的情况，并进一步限定此类组织必须是专门从事环境保护公益活动连续五年以上且无违法记录。2015年1月7日起施行的最高人民法院《环境民事公益诉讼解释》更是将“社会组织”限定为“在设区的市级以上人民政府民政部门登记的社会团体、民办非企业单位以及基金会等”。而以上都没有对“法律规定的机关”进行明确，这使得检察机关以原告资格起诉在民事公益诉讼中缺乏底气，而且在立法上仍是一片空白的行政公益诉讼中难以借鉴。

相反，最高人民法院对一起环境公益诉讼的复函和一条关于环境民事公益诉讼的司法解释却成为司法实务中很多地方法院限制和阻止检察机关提起环境公益诉讼的理由。2004年6月17日，最高人民法院在给湖北省高级人民法院的关于恩施市人民检察院诉张苏文返还国有资产议案的复函【（2002）民立他字第53号】中明确指出：“检察机关以保护国有资产和公共利益为由，以原告身份代表国家提起民事诉讼，没有法律依据，此案件不应受理，如已受理，应当驳回起诉。”《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第11条中明确规定，检察机关、负有环境保护监督管理职责的部门及其他机关、社会组织、企业事业单位依据民事诉讼法的15条的规定，可以通过提供法律咨询、提交书面意见、协调调查取证等方式支持社会组织依法提起环境民事公益诉讼。

这些法律依据上的混乱和模糊，直接造成了我国环境公共利益在很长一段时间难以受到司法保护的尴尬局面。一方面，公众期待强势的检察机关能以原告身份介入环境公益诉讼，既有效监督政府在环境保护领域积极履职，又能帮助和替代受到环境侵权的广大普通群众实现司法救济，获得应有赔偿。另一方面，法律没有突破直接利害关系原则明确赋予检察机关在环境公益诉讼中的原告主体资格，检察机关能不能以原告身份起诉，一直是理论界和实务界争论的焦点。可以说，法律的缺位是限制我国检察机关提起环境公益诉讼制度取得突破的瓶颈。

原告主体资格之路：在曲折的探索中担当

多年来，检察机关虽然在实践中难以直接提起环境公益诉讼，但仍凭着强烈担当精神，积极以多重身份，采用多种方式，实现保护环境公益的司法救济。如2009年6月，无锡市锡山区检察院在刑事附带民事诉讼中作为环境公益诉讼人起诉，滥伐林木的两个被告被判决共同于1个月内在指定范围内补种同龄杨树，并监护1年6个月；2010年12月昆明市检察院督促市环保局就两被告公司违反建设项目环保规定违法排污行为提起环境民事公益诉讼；2015年7月，昆山市检察院支持中华环保联合会起诉在昆山市玉山镇开小电镀厂的张某直排含毒废水造成环境污染，要求被告赔偿场地污染修复费用10.66万元、场地调查费用3.96万元和1万元律师费，等等。

不过，检察机关刑事附带民事诉权源于刑事诉讼法的授权，对物质损失的追偿以构成犯罪为前提，对环境公益的保护具有局限性，同时，这种刑事“公诉”严格地讲并不同于一般意义上的环境公益诉讼。支持起诉是检察机关利用资源优势依职权支持环境利益受损方提起诉讼的方式，虽有益结合了检察监督与私法自治，可以避开法律对检察机关诉讼地位未明确规定的弊端，但检察机关只能以出具“支持起诉意见书”、派出检察支持起诉专员等方式参诉，不能提出独立的诉讼请求，一旦原告怠于行使诉权，检察机关的诉讼追求就可能落空。而督促起诉是检察机关针对遭受损害的国有资产或社会公共利益，以监督者身份，采用检察建议等方式督促怠于履行监管职责的部门履职，依法提起诉讼的制度。但督促起诉也是形式大于内容的软监督，当缺乏明确的行政监督部门或相关责任部门拒不起诉时，对环境公益的实质保护都无从谈起。

因此，追求检察机关在环境公司诉讼中的原告主体资格具有很强的现实意义，虽然探索之路非常艰难，但检察机关一直进行着不懈的努力。据中国环保联合会统计，2000-2013年，环境纠纷案件共计60起，检察机关作为原告提起的环境公益诉讼所占比例近1/3。

其中通过参与制定和借力一些地方上的相关文件规定，使得法院能够受理环境公益诉讼案件是最主要的形式。比如，2007年11月江西省检察院和江西省高级法院联合下发联席会议纪要，决定检察机关在包括自然资源、环境污染等在内的公共利益遭受侵害，现有行政手段不能作为、司法刑事手段无法追究，且没有其他适格主体提起诉讼的情况下，可以作为社会公共利益的代表向法院提起民事诉讼。贵阳市中级法院2007年12月向全市发出《指定管辖决定书》，明确规定各级检察机关可以就涉及两湖一库及环城林带的环境保护、管理、侵权等案件向人民法院提起环境公益诉讼。江苏省无锡市中级法院和无锡市检察院于2008年9月联合发布《关于办理环境民事公益诉讼案件的试行规定》，赋予检察机关在环境民事公益诉讼中，可以支持起诉、督促起诉，或者直接起诉。云南省昆明市环保局、市公安局、市检察院、市中级法院也在2008年11月联合发布《关于建立环境保护执法协调机制的实施意见》，规定检察机关、环保部门和有关社会团体可以向法院提起环境公益诉讼。

不可忽视的是，一些地方法院也通过设立相关的环境保护庭、审判庭或合议庭等，积极助推环境公益诉讼的发展。例如，2007年11月，贵州省贵阳市清镇市法院成立全国首个环境保护法庭，管辖贵阳市所有涉环保一审案件。2008年5月，江苏省无锡市两级人民法院相继成立环境保护审判庭和环境保护合议庭。2008年12月，云南省昆明市和玉溪市也分别成立了环境保护审判庭。2010年7月，山东省高级人民法院印发了《关于充分发挥审判职能作用为加快经济发展方式转变提供司法保障的意见》，在该意见中，提出环境保护纠纷案件数量较多的法院可以设立环保法庭或专门合议庭，实行环境保护案件专业化审判。

只是值得注意的是，一方面虽然各地方性实践中都不约而同地将人民检察院视为适格的环境公益诉讼原告主体，但从法制角度而言，相关文件都普遍属于内部规范性文件，效力值得商榷，因而作用力有限；另一方面，即便有地方相应文件甚至审判机构的支持，法院环境公益诉讼的启动和受理依然非常困难，在结案方式上也主要以调解或撤诉的方式结案，这在一定程度上回避了环境公益诉讼在法无明文规定的情况下法律适用和说理上的难题，但这些也不可避免地使得检察机关探索的直接起诉案例难以形成相当的影响，不利于环境公益诉讼制度的推进。

理顺诉讼与行政管理关系：设置诉讼前置程序

检察机关提起公益诉讼制度试点开展以来，最高检先后印发了《检察机关提起公益诉讼试点方案》《关于开展检察机关提起公益诉讼试点工作的通知》《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》，对试点工作作出全面部署。在此制度保障下，截至2016年2月，试点地区共在履行职责中发现公益诉讼案件线索703件。其中，生态环境和资源保护领域450件，生态环境和资源保护领域的案件线索占到全部线索的64％。35件民事公益诉讼案件经过诉前程序，确认19件无辖区内符合起诉条件的社会组织，290件行政公益诉讼案件经过诉前程序，其中相关行政机关纠正违法或履行职责的有224件。检察机关对没有社会组织提起公益诉讼或行政机关仍不履行职责的案件，且公共利益继续受到侵害的案件，相继提起公益诉讼。如吉林省白山市检察院因江源区中医院违法排放医疗污水而江源区卫生和计划生育局不依法履行职责而提起全国首例行政附带民事公益诉讼案件；广东省汕头市检察院对郭松泉、黄基雄、郑勇、陈晓东、姚佑财污染环境案向潮州市中级人民法院提起民事公益诉讼；云南省普洱市检察院就云南景谷矿冶股份有限公司污染环境违法行为提起民事公益诉讼，等等。

检察机关直接提起环境公益诉讼的工作之所以能够扎实推进，除了因为试点方案扫清了检察机关原告资格的制度障碍，还有一个非常重要的原因在于理清了环境公益诉讼与环境行政管理的关系。

2008年6月17日，江西省新余市仙女湖风景名胜区环境监测站和景区管理处向仙女湖违法排污的两家单位下达要求自行拆除养鹿场的通知，并告知其超过7月31日不履行，将依法强制拆除。2008年10月23日，新余市检察院对该两家单位提起环境公益诉讼。该案中，检察机关在行政管理部门没有认真履行法定职责而直接提起环境民事公益诉讼被认为是滥用司法资源的不妥当行为。而在2007年12月10日的贵阳市“两湖一库”管理局诉贵州天峰化工有限责任公司环境污染一案中，被赋予环境公益诉讼资格的管理局同样被指其起诉与省政府限期治理的通知存在冲突。被告辩称省政府已经限定其在2008年6月前实现治理目的，而被告正积极开展治理工作。此案虽以判决结案，但判决中对于被告的辩解并没有回应和解释，此案同样提示出对于检察机关提起公益诉讼应该在理顺环境公益诉讼与环境行政管理关系的前提下设置必要的限制。

试点之前，由于没有明文规定应该如何理顺环境公益诉讼和环境行政管理之间的关系，实践中两者并行相悖的时候并不少见，有时提起环境公益诉讼时，仍处在行政处罚的执行期限内；或者环境行政管理部门已经明示逾期不主动执行可能导致的后果，但尚未采取行动，而检察机关越过环境行政管理部门直接提起环境民事公益诉讼。

环境公益诉讼作为环境公益救济的一种方式，其与环境行政管理之间存在着密切关系，环境公益诉讼是环境公益救济的最后手段，也是环境行政管理的有益且必要的补充，其价值功能之一就是实现对环境行政管理的有效监督。但司法不是万能的，诉讼对社会公益的维护并非是唯一的救济途径，也未必是最好的救济方法，政府始终是环境公益保护的主力军，行政权在环境公益保护中始终应处于主导地位，对检察机关提起公益诉讼应该进行必要的限制。因此，最高人民检察院在制定《检察机关提起公益诉讼改革试点方案》时既注意充分发挥检察机关的司法能动性，又同时强调秉持司法的谦抑性，坚持了检察机关启动公益诉讼的有限介入原则，专门设置了诉前程序，即法律规定的机关和有关组织没有提起民事公益诉讼，或者行政机关拒不纠正违法或不履行法定职责，或者损害环境公益的行为不属于行政机关主管范围或主管行政机关不明，同时没有其他适格主体，且社会公共利益仍处于受侵害状态时，检察机关才可以以原告身份提起公益诉讼。

“公益诉讼人”新身份：检察机关的原告身份不一般

试点方案中将检察机关的原告身份确定为“公益诉讼人”，既与检察机关在刑事诉讼中的传统称谓相区分，又保持内在一致性。这一身份，既有与一般诉讼当事人相似的之处，比如享有原告的诉讼权利，承担相应的诉讼义务，又同时具有特殊意义，表现在检察机关并不是环境污染的直接受害人，只是作为公共环境的代表提起诉讼，不需要承担诉讼费用等。虽然对于这样的“公益诉讼人”提起行政公益诉讼时，老百姓更愿意看成是传统结构中出现了“官告官”情形，但最高人民法院相关负责人在解读《试点方案》时明确指出这并不是“官告官”，而只是检察机关起诉行政机关。在中国特色的检查制度下，检察机关的司法独立性不足，检察机关行使职权受行政权约束很大，其既要依法履行保护环境的职责，又要顶着来自行政机关的阻力办案，往往很难找到平衡点。可以说，以“公益诉讼人”身份提起诉讼的检察机关在履职中受到的挑战很大。

“公益诉讼人”虽然也是原告，但其与其他可以作为环境公益诉讼原告的社会组织、政府机关等还有所不同，地位虽然平等，但使用该身份的时间上有排序。“公益诉讼人”提起环境公益诉讼时不具有优先权，检察机关须先通过支持或督促其他主体起诉，而相关主体不起诉或者不具备起诉条件时，才以司法救济最后屏障的形式提起环境公益诉讼，实现环境公益保护的职责。

也就是说，这次试点对检察机关在环境公益诉讼中原告身份的政策破冰，并不意味着对检察机关“支持起诉”、“督促起诉”等参诉方式进行了否定和抛弃。不管是“支持起诉”、“督促起诉”还是“直接起诉”，都是检察机关保护社会公益的具体形式，实践中，三种方式具有一定的层级性和顺序性，“直接起诉”是“支持起诉”和“督促起诉”补充，不能因检察机关具备了“公益诉讼人”的原告身份，就过分强调检察机关的“直接起诉”而忽视其他机关、组织在公益诉讼中重要性，检察机关应该实现三种起诉方式的协调对接，在多元格局中实现自己的检察职责。

建设环境公益诉讼制度之路：任重而道远

根据《全国环境统计公报》的数据，我国2011年实施环境行政处罚的案件为119333件，2012年为117308件，2013年为139059件，2014年为97084件，我国的环境保护的严峻形势可见一斑。行政机关虽然是我国环境公益保护的主力军，但由于行政机关容易因追逐利益而实行地方保护主义，影响行政管理的公正性，甚至加深对环境公共利益的侵害，同时由于职权界定不清，管理手段也存在局限性，这使得环境公益诉讼面临着诸如民事案件不受理，行政处罚不执行，刑事案件不移送等诸多难题，“政府失灵”现象严重。检察机关在我国环境公益保护方面应该大有作为。从我国改善环境状况的紧迫性和解决环境公益纠纷的现实性来看，积极构建以检察机关为环境公益诉讼支柱性力量的公益诉讼制度，赋予检察机关环境公益诉讼原告资格，是最行之有效的方式。

但2007年和2012年两次民事诉讼法的修改讨论中，立法对提起民事诉讼原告主体的限制都没有松动的迹象。考虑到我国缺乏公益诉讼的司法传统和现实准备，赋予检察机关环境公益诉讼原告主体资格的立法，还需要持续的有力的实验性支持。在我国，通过试点进行一段时间的探索，是立法中惯用的比较稳妥的做法。当前检察机关提起环境公益诉讼的试点的效果好坏具有重要意义。

目前，试点地区检察机关按照试点方案提起环境公益诉讼，成效显著，从诉前程序运行的情况看，绝大多数接到检察建议的行政机关都及时纠正了违法行为或者履行了法定职责。特别是许多地方的环境保护部门采纳了检察建议认真整改，强化了监督责任，堵塞了监管漏洞，规范了监管职能。如锦屏县一案中，县环保局在法院判决后，立即展开可整治行动，同时也对全县达不到环保要求、不具备生产条件的企业，全部进行了停产整顿和取缔。此类公益诉讼有效保护了国家和社会公共利益，也让老百姓对国家尽快解决环境污染严重、环境侵权频发、司法救济不力的问题看到了希望。

尽管试点工作在当前取得了积极的成绩，但必须承认，检察机关在环境公益诉讼中的原告主体资格仅源于司法领域的“试验性立法”，实践中不可避免会面临法律授权不够明确、操作路径不够清晰等现实问题。

2016年2月25日，最高人民法院印发《人民法院审理人民检察院提起公益诉讼案件试点工作实施办法》的通知，对试点地区检察机关提起民事公益诉讼和行政公益诉讼在受案范围、立案条件、诉讼请求、主体资格、案件管辖、诉讼费用等分别作出具体规定，为保障试点顺利推行作出积极回应。法院也会在试点期间通过一系列“试验性诉讼”，在及时维护环境公益的同时，为其他法院的审判活动以及环境公益诉讼的立法推进提供宝贵经验。

环境公益诉讼是社会发展催生的时代命题。由检察机关提起公益诉讼体现了党中央促进依法行政、严格执法，维护国家和社会公共利益的坚强决心，也是推行环境公益诉讼制度的最有效路径。但环境公益诉讼制度的形成不是一个一蹴而就的事，需要在漫长的渐进过程中逐渐生成，绝不可能通过一次赋予检察机关公益诉讼原告资格的立法就解决了所有问题，更需要各方同心协力、步步为营，扎实解决制度生成过程中遇到的各种问题，为真正确立环境公益诉讼制度打下坚实的基础。

环境公益诉讼的制度建设之路虽然遥远，但目标已经明确，号角已经吹响，接下来要做的，就是风雨兼程奔赴远方。

责任编辑/明文