农村水资源使用权现状分析与应对措施研究

龙飘

摘 要：2002年《中华人民共和国水法》颁布将水资源正式规定为国家所有，国务院代表国家行使所有权，农村集体对于水塘以及自己修建的水库中的水享有使用权。在实务中，由于法律规定的属于农村集体使用水资源的客体的有限性，导致出现用水人避免取水权的丧失而使取水量往往超出了实际需求，抑或村集体或村个人出现卖水现象。本文将从农村水资源的占有使用收益等方面分析其使用现状及法律属性，随着市场经济的发展与深入，提出建立合法的水权交易制度，提高水资源的利用效率。达到水资源优化配置，防止水资源的浪费。

关键词：水资源国家所有权；农村水资源；水权交易；使用权

一、我国水资源现状

我国是一个水资源短缺的国家，水资源时空分布不均，且随着旱灾发生频率的增多，影响的深入，我国水资源处在一种更加紧迫的局面，到2030年我国人均水资源占有量将从现有的2200立方米降到1700至1800立方米，需水量接近水资源可开发利用量。①缺水问题更加突出，这就意味着保护水资源，节约用水尤为重要，但是现实情况却是水资源污染严重，浪费水资源现象比比皆是，这与我国有关水资源管理问题方面存在着较大的联系。农村水资源的使用效率低及浪费现象是其中的关键。

二、农村水资源使用现状问题

2002年修改的《水法》中将农村水资源的使用客体从法律上进行了确认，但是在实际的操作中上，由于水资源的稀缺性和有限性，农村水资源的使用现状出现了与当前法律不相符的地方。

（一）农村水资源短缺严重。数据显示，2005年不存在水资源短缺的存的村庄比例为30%，这也即是说百分之七十以上的村庄存在水资源短缺的现象，且在南北方农村水资源的调查研究中，南方水资源短缺村庄的增长率较之北方更高。②这些都说明了我国农村水资源呈现出短缺的趋势且将会一直持续。这与我国农业用水效率低下以及村民的节水意识不高都具有很大的联系，另一方面是随着社会经济的发展，水资源作为工业生产的原材料，其作用将会更加的突出，但同时也伴随着水污染的加剧，农村可用水资源正在逐渐减少，导致农村缺水现象越发严重。

（二）地下水开采过度所引发的问题。我国农村常用的灌溉方式包括大水漫灌，串灌等，这些灌溉方式对水资源的利用效率不高且造成了很大的浪费。很多村庄都有集体修建的机井或者村民自留地自留山中的水井。这导致了大量的村民在水资源日益短缺的局面下，会使用地下水资源来满足生产生活的需要，过度开采地下水资源会导致地下水位下降，水资源浪费的局面以及水污染的加剧也对地下水资源的生存状态产生了严重的威胁。

（三）农村水权转让遇到的困境。我国法律规定水资源属于国家所有，农村集体经济组织对于水资源只享有使用权，随着市场经济的发展，水权交易广泛存在与各个村集体中，村集体在满足村民生产生活的需要之后，可以将结余的水卖出去，所得的收益用于水利设施的日常维护或者村民分红。同样地，村民在自留地等的井，满足自身需要之后将多余的水卖出去，这样不仅缓解了流域地区之间水量分配的不平衡，还提高了水资源的配置效率，增加了农民的收入。但是实践操作中，农村地区的水权转让规模较小数量众多，并且我国的《水法》也没有明确规定水权交易，导致实践中水权交易缺乏强有力的监督，农民的利益也没有办法很好的维护。

三、现行法律框架下的农村水资源使用

（一）根据新《水法》的规定，农村集体对水资源仅享有使用权。农村水资源的合法使用是根据《水法》中的相关法律规定进行占有。存在两种情况，需要申请取水可证的及不需要的情形，《水法》第三条规定农村集体经济组织的水塘和由农村集体经济组织修建管理的水库中的水，归农村集体经济组织使用。农民想要获得额外的取水权就必须申请取水许可证。在我国，水资源配置主要通过政府行政指令实现，致使水资源有偿使用原则贯彻无力，无偿或低费使用水的现象十分普遍。取水许可制度只对相对量大的取水行为有效，少量的取水则免于取水许可申请，而这少量的具体数额由各地政府根据需要规定，因为各地水资源分布不均，各地标准就应该因地制宜。但是农民的取水量以及权限问题法律并未作出明确规定。只是模糊的满足生产生活需要，因此导致水资源的浪费，损害了国家的利益。

（二）水资源归国家所有并不意味着国家对水资源享有私法上的所有权，水资源所有权首先体现为国家及其政府对国家主权范围的水资源进行管理和以保护生态系统健康完好性的需要，这既是权利，也是责任，如果没有国家的允许，任何人都不能对水资源的经济价值进行拥有和利用。③如果说农村集体经济组织在一定范围内有权将多余的水卖给需要用水的单位或者个人的话，那么农村集体经济组织的这一行为是水权的转让还是水的买卖呢。所以对于农业水权的创新目标就应该使水资源所有权与使用权相分离，这样才能更好的引入市场机制。

（三）《水法》中有关水权转让仍未有明确的规定，政府行政部门代表国家行使水的所有权，这在很大程度上限制农村水资源的市场流转，有学者认为，随着市场经济的深入发展，政府就应该作为市场中那只看不见的手，适时调节不适应市场健康发展的现象即可，不可过多干预，这样才符合社会发展的节奏。在实际生活中，已经存在大量的水权交易，有许多村集体实行用水者协会，这在一定程度上让农民参与管水，自觉维护工程、提高灌溉效率和设施使用寿命，减少水费收缴中间环节，减轻了农民的负担，但是用水者协会很难发展到不同村集体之间，水量分配不均匀的村庄或者上下游之间的矛盾得不到根本性的解决，因此反映了公众参与农村水资源管理资格的获取应该由法律来加以明确，建立更完善的制度来调整诸如用水者协会等组织的权利与义务。

四、农村水资源使用权限合理分配

（一）从我国现有的水权转让实例中分析当前我国农村水资源的权限分配

1、我国有关水权转让第一案，东阳义务水权转让一例充分说明东阳市把无偿弃水和农业节水变成了有偿收入，在总用水量不变的情况下，实现了资源的优化配置，对两市水利基础设施及农业生产发展起了积极的促进作用。这一成功的水权转让案例从一些层面告诉我们，建立水权交易市场是提高水资源利用效率的有力措施，契合当下节水环保的观念。根据现行法律中的规定，农村集体经济组织的水塘以及修建的水库是满足农业生产以及农民生活用水的无偿使用资源，政府应该加强监管，对于地下水严格按照法律规定的取水量幅度中开采，并交纳相应的水资源费。有关农村水资源的经济功能的分配，例如渔业权，养殖权等应该交由市场来调节。

2、水权转让应该交由根据实践性的组织来进行分配。在之前农村水资源的使用现状中提到过有的村集体采用用水者协会来协同管理农村水资源，但是用水者协会的成员需要更为民主的选举，当选者需要具有管理职能与专业的经济常识，提高用水者协会的管理职能，加强村与村特别是邻村之间的交流与沟通，这样在枯水季节可协商用水量的分配，满足各个村集体所需的用水量，减少争水现象的发生，也减轻了行政部门的压力，实现了村民自我管理与自我经营的目的。

（二）水权市场建立的相关建议

1、水资源费的征收应实行分类计价，对使用地表水和客水水源的用户以低于水资源成本的水平征收，低于成本部分由政府财政负担；对自备水井使用地下水源的用户实行惩罚性高价征收，促其减少地下水源的使用。通过经济手段，调节水资源的消费结构。在我国还没有对自备井的水资源费用有一个详细明确的征收标准，因此地下水的使用权遭到滥用，造成环境的破坏以及水资源的浪费，达不到水权转让的目的。

2、建立精确的用水计量体系，农村进行灌溉用水时，相关部门对所管辖地区要进行调查，将农户土地的多少大小进行丈量，数据存档备案，这样村集体在取水量上就有相应的限制，超过水量同时按亩收费，实行高价收费，这样可有效防止水资源的浪费。也可以避免村集体为了水权的交易而出现“偷水”的现象。

四、结语

综上所述，水资源作为一种稀缺资源，其具有的经济属性以及在生产中的重要性决定了它的非私人性。农业生产对于国家发展具有十分重要的作用，但是法律规定的不完善不明确导致了农村水资源权限不明，发生的水事纠纷逐渐增多，为了维护国家以及村集体的利益，增加农民的收入，提高村民的节水意识，提出建立水权交易市场，成立村民自己管理的水权交易组织，对于地下水的开采以及使用，行政部门除了加强管理之外，还需要建立专业的测量体系。

注解：

① 中国水利部部长：到2030年我国缺水问题将会更加突出

② 李玉敏、王金霞《农村水资源短缺、现状、趋势及其对作物种植结构的影响——基于全国10个省得调查数据的实证分析，自然资源学报第24卷第2期，2009年2月

③ 崔建远，彭诚信，戴孟勇.《自然资源物权法律制度研究》/崔建远主编.北京：法律出版社，2012.3

参考文献：

[1] 崔建远，彭诚信，戴孟勇.自然资源物权法律制度研究/崔建远主编.北京：法律出版社，2012.3

[2] 刘卫先对我国水权的反思与重构[期刊论文]-中国地质大学学报（社会科学版） 2014（2）

[3] 曾玉珊.胡育荣农村水资源权属制度的法律分析[期刊论文]-甘肃社会科学 2013（5）

[4] 黄萍.HUANG Ping 水资源利用市场化下的水权及其类型化探讨[期刊论文]-生态经济 2012（5）

[5] 刘思水权与治权：谁有、谁治与谁享——基于广西省壮村的调查与研究[学位论文]硕士 2014

[6] 覃琼霞 浙江水利水电高等专科学校 310018浙江水权交易实践的效益分析——以东阳- 义乌为例

[7] 全球水资源现状，2013.

[8] 现代水权制度建设研究.李光丽1， 2， 霍有光2.（1.西安交通大学人文学院， 陕西西安710049； 2. 西安交通大学管理学院， 陕西西安710049）

[9] 唐铁军我国水权转让及其价格问题（国家发展和改革委员会， 100824， 北京）

[10] 刘立，罗文君。水资源物权客体浅析（湖北第二师范学院政法系， 武汉430205）

[11] 葛颜祥， 周玉玺， 张维。地下水可交易水权制度框架及其作用研究（山东农业大学经济管理学院， 山东泰安 271018）