加大改革力度构建东北经济振兴的体制基础

银温泉

东北经济近年的滑坡现象，让人们对东北现象再度关注。研究东北现象，剖析东北经济问题实质，破解东北经济问题，实现东北经济的全面振兴，不仅事关东北经济社会发展，更关系到我国的经济转型发展，关系到全面实现小康和民族伟大复兴的中国梦。

一、东北经济存在的突出问题与根本原因

东北经济存在的突出问题，从现象上看是一目了然的，那就是结构性问题。主要表现一是过度依赖资源型产业，包括以煤炭、石油为代表的能源产业，以钢铁、石化为代表的原材料加工业。二是过度依赖重工业，以飞机、特钢等为代表的军工产业，以电站成套设备、船舶和汽车制造为代表的装备工业，以重型机械、机床为代表的机械工业。普遍认为重化工业偏重，转型困难。沈阳经济区新型工业化综合配套改革试点、辽宁沿海经济区发展为代表的新时期的发展转型，结构调整成效不太尽如人意。这种顺周期的产业结构，在经济周期出现波动时受影响较大。这是东北经济近年出现滑坡的重要因素。

东北经济之所以转型缓慢、经济滑坡，我认为有主要有以下原因：

一是重化工业沉淀成本高，难以很快转型。重化工业一直是东北地区的支柱产业，其特点是投资大，技术含量高，具有规模经济性质。产业发展的路径依赖性，包括技术工人等人力资本的路径依赖性非常强，难以很快转型升级，更不用说转向了。

二是经济发展的政府主导模式，难以适应创新发展。无论是中央政府对东北的资金支持，还是地方政府对经济的管控，在东北地区都表现突出。这种政府主导经济发展的模式，在实施赶超型发展战略时，作用是非常明显的。但在摆脱了短缺经济、建立了工业体系、产业需要转型升级时，其弱点也同样明显。根据市场需求、实行创新发展，政府主导模式就不太有效。

三是国有企业改革步伐缓慢，体制机制没有根本转变。国有经济比重大，民营经济占比低。国有企业的公司化改制、产权制度改革、企业家队伍建设、激励制度构建，进展不大，国有企业受到的束缚仍然比较严重，没有成为真正的市场主体，自身活力远远没有发挥出来。

四是产业政策主导，产业发展“软骨病”比较突出。无论是计划经济时期的产业选择，还是改革开放时期企业升级改造、新兴产业的选择，都主要靠政府推动。即使不是直接投资，也在信用贷款、财政补贴、税收优惠、土地使用等方面，给予定向、定点支持。国有企业“软骨病”、产业发展“软骨病”表现明显，遇到市场冲击，就摇摇晃晃，甚至跌倒，更不用说主导市场了。

五是缺乏良好营商环境，非国有经济发展迟缓。非国有经济发展一直是东北经济发展的短板，无论是政策较为宽松的1950年代初国民经济恢复时期，还是鼓励民营经济发展的改革开放时期，都是如此。创业难，投资难，运行难，是东北民营企业遇到的普遍问题。

总的说来，东北经济结构性和体制性问题交织，结构性问题是表象，体制性问题是根本原因。改革开放以来，特别是国家实施东北老工业基地振兴以来，东北经济发生了积极的重大的变化。整体上看，社会主义市场经济取向改革趋势确立，国有企业活力增强，民营经济得到了较大发展，产业结构优化升级步伐加快，棚户区等重大民生工程显现成效。但上述问题的存在也表明，东北经济的路径依赖性很强，根本的变化没有发生，以至于振兴出现反复。

二、东北经济的根本出路在于市场化改革

要彻底解决东北经济问题，必须深入贯彻落实党的十八届三中全会精神，全面深化改革，发挥市场在资源配置中的决定作用。要全面实施东北振兴政策，不能一手硬一手软，在发展上硬，在改革上在开放上软。要着眼于经济结构优化升级，从体制上下大力气，重塑市场主体和动力机制，以激发培育市场活力推动结构变化和经济发展。

第一，进一步解放思想。坚持实事求是的思想路线，不拘泥于框框，不受教条主义束缚，以生产力发展为标准，以人民美好生活为目标，改革一切不利于生产力发展的体制机制障碍，消除一切不利于实现中国梦的体制机制桎梏。（1）要明确和坚持市场化方向，东北经济在市场化改革时期发展慢，不是因为市场化改革本身，而是因为国家减少投资的同时，市场化步伐没有跟上，新的活力没有有效形成，没能积极填补缺口。

第二，推动政府管理体制改革。核心是打造人民满意的现代政府。要围绕国家治理体系和治理能力现代化，以合理界定政府职能作用边界为主线，以建立健全政府责任体系和权力清单为重点，以政府职能行使市场化社会化和建立服务承诺制度为突破口，全面深入推进政府管理体制改革，建设人民满意型现代政府。

第三，实施竞争性政策优先的经济政策体系。东北经济总体上处于工业化的中后期阶段，要改变工业化初期经济赶超发展时产业政策为主的经济政策，适应经济全球化和世界新的科技革命浪潮要求，把竞争政策放在经济政策体系的优先位置。重点是加快清理和废除妨碍统一市场和公平竞争的各种财税规定和做法，维护市场秩序，保护和促进市场竞争，充分发挥市场在资源配置中的决定作用，推动人力资本、知识资本等生产要素合理流动，提高资源配置效率。

第四，大踏步推进国有企业改革。把东北地区作为国有企业改革的试验区，推动国有经济战略性布局调整，加大力度推动股权多元化，重塑市场主体，激发企业活力和动力。

第五，推动民营经济大发展。创新体制机制，推动构建民营经济发展试验区，创造公平竞争环境，消除一切不利于民营经济发展的体制机制障碍。鼓励社会资本投资，实施负面清单制度，鼓励民营企业参与国有企业改革，全方位参与东北经济振兴大业。打造良好的“双创”环境，释放和激发全社会创业创新活力。

解决体制性机制性问题，是一个系统工程，是一个较长时期的过程，非朝夕之功。以上几个方面还要重中选重，建议把政府管理体制改革和国有企业改革作为重中之重，作为解决东北经济发展体制问题的突破口，作为改革的试验区，力争很快取得政策突破。

三、推动构建政府管理体制改革试验区

改变政府主导经济发展模式，消除政府公司化现象，推动政府管理体制改革，建设与市场经济体制和现代社会治理要求相匹配的人民满意型现代政府。要通过推动政府职能界定合理化、政府组织结构科学化、政府职能行使高效化、政府治理方式民主化、政府管理制度法治化，建设法治政府、责任政府、服务政府、高效政府、廉洁政府。

加快出台“三个清单”。围绕构建责任政府、法制政府，建立“负面清单”“责任清单”“权力清单”管理制度，深化审批制度改革，强化行政行为的法律授权，推动和保障政府管理的主体合法、内容合法、程序合法、执行依法，建立行政决策咨询论证专家库，强化公权力规范运用。

继续推动政府服务创新。围绕构建服务政府，建立政府服务承诺制度，构建“以结果为中心”的绩效评估标准体系。优化政府工作流程，制定服务标准、服务措施、服务投诉制度，完善问责制度、奖惩办法。健全地方行政投诉中心以及独立问责机构，形成全社会对政府履职情况的有效监督。

推动政府职能行使市场化、社会化。围绕构建高效政府，推进政府服务的技术创新。启动“互联网+政府”行动计划，加强电子政务建设，打造政府移动公共服务平台。推动政务数据向全社会开放，提高服务效率和水平，增强发展动力。在政府履责、行政过程、政策行动影响后果评估等各环节以及公共服务提供等方面，扩大政府购买公共服务、实施特许经营制度等，公开政府购买公共服务目录，积极引入市场方式，利用市场手段，调动社会力量参与积极性。

推动政务建设阳光化。围绕建设廉洁政府，突出体现这个让人民满意的底线条件。强化制度建设，推动政府行为透明化、阳光化。全面推进政务公开，完善社会监督和舆论监督机制。加强干部队伍作风建设，打造健康的行政生态和官场文化，构建有效的选人用人机制和激励机制。

四、推动构建国有企业改革试验区

贫穷不是社会主义，低效率也不是社会主义。（2）要围绕经济社会可持续发展，以效率提高为标准，以构建市场竞争主体为目标，加快国企改革。

解放思想，明确国有经济定位。东北经济中国有经济占据半壁江山，不改革国有企业，焕发企业活力，东北经济就不可能实现振兴。要深入推动东北国企改革，首先就需要明确国有经济的定位。马克思曾经设想，未来社会是自由人的联合体，取代资本主义私有制的是公共的、集体的所有制，其实质是，“在资本主义时代的成就的基础上，重新建立个人所有制”。（3）对于未来社会所有制的具体形式，马恩并没有（我们也不应强求他们）明确描述。列宁曾经对社会主义下了一个经典的定义，“共产主义就是苏维埃政权加全国电气化”，社会主义就是“苏维埃政权+普鲁士的铁路秩序+美国的技术和特拉斯组织+美国的国民教育等等等等++总和=社会主义”（4）。把国有制、计划经济作为社会主义基本特征的，是斯大林经济学。中国共产党人坚持实事求是的思想路线，已经否定了计划经济特征。应当从社会主义初级阶段实际出发，从东北地区实际出发，进一步解放思想，把国有经济作为改革重点，不设框框，建立容错机制，允许地方大试验、试点乃至试错。

加大国有经济战略性布局调整力度。加快推进国有企业分类改革，竞争类国有企业要培育市场竞争主体，公益类国有企业要构建服务标准。加快国有经济布局调整步伐，将国有经济集中在军工、公共产品提供等少数领域。通过股权转让、资产变现等方式，推动国企股权多元化，并部分解决地方政府债务问题。同时，推动部分国有股权划转社会保障基金管理机构持有。通过基金委托管理，提高公司治理质量，推动企业提高效益，增强活力。同时，籍以部分解决东北养老金不足问题。

加快推进混合所有制改革。推动国有大型企业实现整体上市，不具备条件的也要积极引入民间资本，推动混合所有制发展，完善公司治理机制。重视企业家队伍建设，积极推进混合所有制企业管理层和员工持股制度，建立市场化的人事制度和考核激励机制，激发全体员工的积极性和创造性。

加快垄断行业改革。加快能源、电信等行业体制改革，放宽准入，鼓励社会资本进入。将部分中央企业或中央企业股权划归地方，增强改革动力，并推动央企与地方经济对接。积极运用价格上限等激励性监管手段，促进垄断行业提高运营效率，增进消费者福利。加大反垄断、反不正当竞争力度，强化竞争性政策在经济政策工具箱中的优先地位，建立公平竞争审查制度，建立健全特许经营领域监督管理体制。

积极推进科研制度改革。围绕提高科技创新能力，提高科技成果转化率，加快国有科研院所制度改革，加大知识产权保护力度，加大对科研人员股权激励、成果转让分成力度，推动知识资本转化为现实的生产力，释放知识资本红利，激发东北地区创新活力，扭转人才“东南飞”趋势。

参考文献：

[1]马克思，《资本论》，人民出版社2004年版。

[2]列宁，《〈苏维埃政权的当前任务〉一文的几个提纲》（1918年3-4月），《列宁全集》第34卷，人民出版社1985年版。

[3]邓小平1984，建设有中国特色的社会主义，载《邓小平文选》（第三卷），人民出版社1993年版。

[4]习近平2012，坚持实事求是的思想路线，载《习近平党校十九讲》，中央党校出版社。

注释：

（1）习近平（2012）强调：“只有解放思想，才能真正做到实事求是；只有实事求是，才能真正解放思想。”这充分论证了解放思想和实事求是的辩证统一关系，对东北振兴具有特别的指导意义。

（2）邓小平（1984）指出：“贫穷不是社会主义”，“社会主义初级阶段的最根本任务是发展生产力，社会主义的优越性归根到底要体现在它的生产力比资本主义发展得更快一些、更高一些”。

（3）马克思：《资本论》第一卷，第24章。

（4）列宁：《〈苏维埃政权的当前任务〉一文的几个提纲》（1918年3-4月）。