我国农产品产地实施分级管理的思考

李太平

摘要：随着我国环境污染问题的日益凸现，农产品产地污染已经成为威胁农产品质量安全的源头。实施农产品产地分级管理是加强耕地保护、提高农产品质量安全与数量安全水平的重要途径。根据农产品产地环境污染状况和已有的分级依据，按照农产品质量与产地环境质量两者同时超标，且农产品质量超标确由产地环境质量超标所致的分类原则，将农产品产地划分为优质生产区域、清洁生产区域、限制生产区域和禁止生产区域4个等级，并建议我国政府从制定产地分级管理标准、编制产地分级电子地图、严控产地污染源头、加大产地环境修复力度、建立分级管理保障机制等方面入手，尽快实施农产品产地分级管理，确保农产品质量安全。

关键词：农产品产地；环境质量；分级管理；食品安全

中图分类号：F326.6 文献标识码：A 文章编号：1009-9107（2016）02-0068-06

农产品产地是从事农业生产活动、获取农产品的场所。产地环境质量的好坏是确保农产品数量与质量安全的基础。随着矿产开采、工业制造、农业生产和居民生活所造成的各类污染问题日益凸现，我国农产品产地环境受到不同程度的破坏。特别是含有汞、铅、镉、铬、砷等重金属和有毒有害化学品的富集与累积，不仅影响农作物的生长发育，降低农产品产量与质量，而且还通过食物链进入人体，对消费者健康构成严重威胁，已经引起全社会的广泛关注[1，2]。学术界对此从不同角度进行了深入探讨。例如李玲等[3]运用内梅罗指数（Nemerow Index）对我国部分农产品产地水环境和土壤环境质量进行了定量评价；李润林[4]对国内外农产品产地土壤环境质量的评价指标选择、指标权重确定等方面的研究进展进行了较为详细的总结；韩俊[5]、刘凤枝[6]等对农产品产地环境与农产品质量安全之间的关系进行深入探讨；张艳丽[7]对中日两国农产品产地环境污染控制与管理体系进行了比较，认为我国农产品产地环境管理存在管理机构不明确、法律法规保障不健全、产地环境质量标准不配套、技术保障措施不到位等诸多问题；王闻净[8]对台湾地区农产品产销履历验证制度对农产品质量安全的影响进行了探讨，认为加强产地环境质量的分类管理对农产品食用安全具有至关重要的作用；单艳红[9]对我国工业污染场地分类管理程序与方法进行探讨；金发忠[10]从管理的角度分析了农产品产地管理对农产品质量安全控制的重要性，认为我国必须尽快构建完善的农产品产地管控制度；章力建[11]也认为农产品质量安全必须从生产源头抓起，产地安全管理和生产过程控制是关键。从已有的文献来看，当前的研究重点主要集中在农产品产地环境质量的定量评价、产地环境与农产品质量安全之间的关系、产地安全管理的重要性以及中外差距等方面，较少有学者对农产品产地分级管理问题进行系统探讨。

农产品产地分级管理是各级政府保护产地环境的基础，也是调节农产品买卖双方生产经营行为的指南。习近平总书记在2013年12月23日中央农村工作会议上强调：“食品安全，首先是‘产出来的，要把住生产环境安全关，治地治水，净化农产品产地环境，切断污染物进入农田的链条，对受污染严重的耕地、水等，要划定食用农产品生产禁止区域，进行集中修复。”2015年4月10日《农业部关于打好农业面源污染防治攻坚战的实施意见》明确提出，要“切实摸清农产品产地重金属污染底数，全面实施农产品产地分级管理”。因此，系统探讨农产品产地分级问题，有效利用经济杠杆和行政手段，加强农产品产地保护特别是大宗农产品产地保护，促进人类持续健康发展，具有十分重要的现实意义。

一、农产品产地的污染问题

农产品产地是植物、动物、微生物及其产品生产的相关区域。而农产品产地安全，是指农产品产地的土壤、水体和大气环境质量等符合生产质量安全农产品要求[12]。从产地安全的角度来看，农产品产地环境主要是指农业生产区域内的土壤环境、水环境和大气环境[13，14]，不含如光照、降雨、温度、气压等在较大范围内才有差异的气候及气象因子[15]。这里所指的农产品产地环境主要是指植物性可食用农产品产地环境，它是农产品质量安全管控的第一道关口。随着工业化与城镇化进程不断加快，我国农产品产地环境污染问题日益凸现。主要表现在三个方面：

（一）耕地土壤污染较为严重

耕地是农业发展的基石，一旦耕地土壤受到污染，不仅修复成本高，而且修复周期长，甚至不可逆转。由国家环境保护部和国土资源部联合组织开展的首次中国土壤污染状况调查，从2005年4月开始到2013年12月结束历时近9年，调查范围覆盖了大陆地区全部耕地，结果表明我国有近1/5的耕地生产出含污染物的农产品。2014年4月17日发布的《中国土壤污染状况调查公报》显示，全国土壤总体状况不容乐观，部分地区土壤污染较重，耕地土壤环境质量堪忧，工矿企业废弃地土壤环境问题突出。全国土壤总的超标率为16.1%，其中轻微（超标1～2倍）、轻度（超标2～3倍）、中度（超标3～5倍）和重度（超标5倍以上）污染点位比例分别为11.2%、2.3%、1.5%和1.1%。全国耕地土壤点位超标率为19.4%，林地土壤点位超标率为10.0%，草地土壤点位超标率为10.4%，其中耕地土壤受轻微、轻度、中度和重度污染的点位比例分别为13.7%、2.8%、1.8%和1.1%，主要污染物为镉、镍、铜、砷、汞、铅、滴滴涕和多环芳烃。

（二）水环境质量不容乐观

水是农业生产与发展的命脉，一旦灌溉水源受到污染，农产品质量就无法得到保证。2014年5月27日国家环境保护部发布的《2013中国环境状况公报》显示：2013年我国地表水总体表现为轻度污染，其中长江、黄河、珠江、浙闽片河流、西南诸河等十大水系的国控断面中，Ⅳ-Ⅴ类水质以及劣Ⅴ类水质的断面比例分别高达19.3%和9.0%，有近三成的水源已不适宜水产养殖；全国重点湖泊与水库的水质为轻度、中度和重度污染的国控点比例分别为26.2%、1.6%和11.5%，其中巢湖主要入湖河流中南淝河、十五里河与派河为重度污染，滇池主要入湖河流中盘龙江、新河、老运粮河、海河、乌龙河、金汁河、船房河、大观河、捞鱼河和西坝河为重度污染；在全国4 778个地下水环境质量监测点位中，水质较差和极差的比例高达59.6%，主要超标指标为总硬度、铁、锰、溶解性总固体、“三氮”（亚硝酸盐、硝酸盐和氨氮）、硫酸盐、氟化物、氯化物等。

（三）环境空气质量形势严峻

大气环境质量对农业生产有两方面影响：一方面影响农作物的光合作用，导致农作物减产；另一方面大气中的悬浮颗粒物容易堵塞农作物的气孔，诱发植物生理病害，而且这些悬浮颗粒含有具有生物毒性的重金属，也威胁到农产品质量安全[16]。尽管目前我国官方尚未全面监测农村（农区）空气质量，但可以从城市空气质量间接推断我国农业生产大气环境质量状况。《2013中国环境状况公报》显示，2013年全国实施监测的74个城市环境空气质量达标比例仅为4.1%，其中京津冀地区13个地级以上城市达标天数平均只有37.5%，在超标天数中，重度及以上污染天数比例达到20.7%。这一地区的空气污染不仅仅集中在城市及周边地区，而是扩散到整个华北地区，基本呈区域性片状分布，全年PM2.5平均浓度达到106微克/立方米，PM10的平均浓度达到181微克/立方米。另外，2013年全国平均雾霾日数已达到35.9天，比上年增加18.3天，为1961年以来最多雾霾年份，部分地区的雾霾发生天数甚至超过了100天，严重影响到了农作物的呼吸和光合作用。据孙宝启院士调查[17]，2013年6月在小麦灌浆期间遭遇雾霾，连续一个星期没有太阳，小麦灌浆受到较大影响。北京顺义大面积的小麦新品种高产试验区，比上一年减产15%～20%。此外，陕西、河南、山东、河北等一些地区受到雾霾影响，小麦产量也有一定下降。

目前，产地污染已经成为威胁农产品质量安全的源头。据调查，在国内部分市场随机抽取的91份市售大米样本中，有10%的大米存在重金属镉含量超标，按美国环境保护部（USEPA）推荐的成人参考值（RfD）计算摄取量，有70%的大米存在镉食物暴露风险问题[18]。因此，实施农产品产地分级管理、保障农产品质量安全已刻不容缓。

二、农产品产地的分级依据

农产品产地环境主要包括土壤环境、水环境和空气质量环境。从技术角度来看，农产品产地分级依据主要包括以下三方面：

（一）在土壤环境方面

《土壤环境质量标准》（GB 15618—1995）根据土壤应用功能和保护目标，将土壤环境质量划分为3类：Ⅰ类主要适用于国家规定的自然保护区（原有背景重金属含量高的除外）、集中式生活饮用水源地、茶园、牧场和其他保护地区的土壤，土壤质量基本保持自然背景水平；Ⅱ类主要适用于一般农田、蔬菜地、茶园、果园、牧场等土壤，土壤质量基本上对植物和环境不造成危害和污染；Ⅲ类主要适用于林地土壤及污染物容量较大的高背景值土壤和矿产附近等地的农田土壤（蔬菜地除外），土壤质量基本上对植物和环境不造成危害和污染。而《全国土壤污染状况调查公报》把土壤污染状况划分为无污染、轻微污染、轻度污染、中度污染和严重污染5级，也有学者按照内梅罗污染指数将土壤污染状况划分为清洁（安全）、尚清洁（警戒）、轻度污染、中度污染和重度污染5级[19]。

（二）在水环境方面

《地表水环境质量标准》（GB3838—2002）按照地表水水域环境功能和保护目的，将水环境质量划分为5类：Ⅰ类主要适应于源头水、国家自然保护区；Ⅱ类主要适用于集中式生活饮用水地表水源地一级保护区、珍稀水生生物栖息地、鱼虾类产卵场、子稚幼鱼的索饵场等；Ⅲ类主要适用于集中式生活饮用水地表水源地二级保护区、鱼虾类越冬场、洄游通道、水产养殖区等渔业水域及游泳区；Ⅳ主要适应于一般工业用水及人体非直接接触的娱乐用水区；Ⅴ类主要适应于农业用水区及一般景观要求水域；另外还有学者把低于第五类水质的水源称之为劣Ⅴ类水源[20]。而《农田灌溉水质标准》（GB 5084—2005）根据农作物对灌溉水的需求状况，将农田灌溉用水分为水作、旱作和蔬菜3类。

（三）在空气质量方面

早在1988年我国就制定了《保护农作物的大气污染物最高允许浓度》（GB9137—1988）国家标准，该标准根据各种作物、蔬菜、果树、桑茶和牧草对大气污染物二氧化硫、氟化物的耐受能力，将农作物划分为敏感、中等敏感和抗性作物3种不同类型，分别制定了污染物最大浓度限值。而《环境空气质量标准》（GB 3095—2012）按照环境空气功能区划分为两类：一类区为自然保护区、风景名胜区和其他需要特殊保护的区域；二类为居住区、商业交通居民混合区、文化区、工业区和农村地区。前者于后者在2016年1月1日正式实施后已废止。

（四）对现有分级依据的评述

纵观这些分级依据，可以发现它们要么是从综合角度针对单一环境因子的所有功能或用途进行分级（分类），既包括农业用途也包括非农业用途，例如《土壤环境质量标准》（GB 15618—1995）对土壤环境质量的分类，《地表水环境质量标准》（GB3838—2002）对水环境质量的分类，以及《环境空气质量标准》（GB 3095—2012）对环境空气质量的分类；要么是从技术角度对单一环境因子的污染程度进行分类，例如《全国土壤污染状况调查公报》对土壤环境因子的分级；要么是从单一功能角度对单一环境因子必须达到的基本要求进行分类，例如《农田灌溉水质标准》（GB 5084—2005）对灌溉用水的分类，以及《保护农作物的大气污染物最高允许浓度》（GB9137—1988）对大气污染物浓度的分类。尽管我国还颁布了农业行业标准《绿色食品 产地环境质量》（NY/T 391—2013）、《无公害食品 蔬菜产地环境条件》（NY5010—2002）等众多农产品产地环境条件标准，但这些行业标准只规定了产地空气、灌溉水、土壤环境质量的最低要求，唯有《食用农产品产地环境质量评价标准》（HJ/T332—2006）参考《土壤环境质量标准》（GB 15618—1995）、《农田灌溉水质标准》（GB 5084—2005）和《保护农作物的大气污染物最高允许浓度》（GB9137—1988），用土壤、灌溉水和环境空气的单项质量指数或综合质量指数大小将农产品产地环境质量划分为清洁、尚清洁、超标3级。但这一标准在“农产品产地环境质量分级划分”部分也明确指出，该等级划分存在两方面不足：一是没有充分考虑作物对污染物的敏感性；二是土壤因子污染超标是否对植物（生长发育、可食用部分超标或用作饲料部分超标）、周围环境（地下水、地表水、大气等）和（或）人体健康的危害还不能确定，需要进一步论证。因此，有必要在现有技术分级的基础上，从有利于农业执法、农户生产、农产品流通与消费者识别的角度出发，综合产地环境污染状况和作物对环境污染物的敏感程度两方面因素，对农产品产地环境质量等级进行重新划分。

三、农产品产地的等级划分

不同作物生长对环境污染物的敏感程度不同，其可食用部分对污染物的富集累积程度也有差异，农产品产地环境质量超标，并不意味在这环境下生产的所有农产品质量就一定达不到食用安全的要求[21]。因此，按照农产品质量和产地环境质量同时超标，且农产品质量超标确由产地环境质量超标所致的原则，将农产品产地划分为4个等级：

（一）优质生产区域

在农产品优质生产区域内，土壤质量基本上保持在自然背景水平，且自然背景值（重金属含量）较低，空气质量优秀，灌溉水清澈。土壤、灌溉水和环境空气因子的各单项质量指数或综合质量指数分别≤0.7、≤0.5、≤0.6（符合HJ/T332—2006产地环境质量清洁等级要求）。当地气候条件适宜，光照充足，生产环境条件达到或接近生产有机食品的环境质量要求，既适合敏感作物生长，也适合中等敏感和抗性作物生长，部分种类农产品品质具有鲜明的地方特色，无任何污染物残留。这一区域是我国优质农产品生产区域，也是我国农产品产地分级管理需要重点保护的生产区域。在编制农产品产地分级地图时，需要详细注明是特别适合生产的具体农产品品种，引导农产品批发商采购决策行为，利用经济手段促进农业生产者保护耕地质量的积极性。

（二）清洁生产区域

在农产品清洁生产区域内，土壤质量在农业生产过程中已受到外来污染物特别是农业投入品的轻微干涉，各单项质量指数或综合质量指数分别位于0.7～1.0之间（符合HJ/T332—2006土壤质量尚清洁等级要求）；灌溉水和环境空气因子的质量保持良好，各单项质量指数或综合质量指数分别≤0.5、≤0.6（符合HJ/T332—2006灌溉水、环境空气质量清洁等级要求）。既适合敏感作物生长，也适合中等敏感和抗性作物生长，当地产出的农产品无污染物残留或仅有微量的污染物残留，但对人类健康没有危害，产品品质达到或接近绿色农产品A级质量要求。这一区域是我国农产品重点生产区域，也是我国农产品产地分级管理需要加强保护的生产区域。

（三）限制生产区域

在农产品限制生产区域内，土壤质量已受到工农业生产活动所产生的污染物侵蚀，土壤各单项质量指数或综合质量指数分别位于1.0～2.0之间（符合土壤轻微污染等级要求）；灌溉水和环境空气因子的各单项或综合质量指数分别位于0.5～1.0、0.6～1.0之间或更好水平（符合HJ/T332—2006灌溉水、环境空气质量尚清洁等级或清洁等级要求）。仅适合抗性作物或中等敏感作物生长，当地产出的农产品有少量污染物残留，但对人类健康没有危害，产品品质能达到无公害农产品质量要求。在编制农产品产地分级地图时，需要详细注明允许生产或限制生产的具体农产品品种，以引导农户的生产决策行为，减轻基层农业执法人员的执法阻力。这一区域是我国农产品产地分级管理需要重点修复的农业生产区域。

（四）禁止生产区域

在农产品禁止生产区域内，土壤质量已受到工业排放、矿产开采、农业生产或居民生活所产生的污染物较为严重的侵蚀，土壤各单项质量指数或综合质量指数分别位于2.0以上（符合土壤轻度污染等级或更为严重污染等级要求）；灌溉水和环境空气因子的各单项质量指数或综合质量指数分别位于0.5～1.0、0.6～1.0之间或更差水平（符合HJ/T332—2006灌溉水、环境空气质量尚清洁等级要求或超标）。该区域必须严格禁止食用农产品生产，但可以从事非食用农产品生产或林木业生产。在编制农产品产地分级地图时，需要用醒目的颜色详细准确标注生产区域位置和允许利用的农业生产方式，以引导基层农业执法人员的执法行为。以上4类生产区域等级划分的基本要求见表1。

四、实施分级管理的对策建议

（一）尽快制定农产品产地分级标准

国家农业部要牵头协同国家环境保护部、国土资源部和国家标准标准化管理委员会，在现有各项技术标准的基础上，组织农业、管理和标准等多方面专家共同制定农产品产地分级标准以及相关配套标准，并广泛征求农业生产者、农产品经营者、消费者和农业执法部门意见，既要保护农产品消费者的食用安全，又要维护生产者的经济利益，保证农产品的数量安全。既要做到科学实用，又要具有实践可操作性，真正成为农产品产地分级管理的基础依据。

（二）科学编制农产品产地分级地图

农业部要在环境保护部前期土壤污染普查的基础上，动态监测灌溉水和环境空气质量的状况，全面构建涵盖土壤、灌溉水、大气、农作物抗性、农产品质量等方面信息的产地数据库。其次，按照产地分级标准把农产品产地划分为优质生产区域、清洁生产区域、限制生产区域和禁止生产区域。第三，以不同生产区域的经度和纬度作为信息查询的数据单元，用不同的颜色科学绘制农产品产地分级电子地图，提高农业生产与经营主体对产地环境质量等级的应用程度，以及基层农业执法人员的执法效率。

（三）严格控制农产品产地污染源头

产地分级管理既是保证质量安全也是保证数量安全的战略举措，是一举两得的农业发展策略。各级地方政府要按照2015年7月30日《国务院办公厅关于转变农业发展方式的若干意见》的要求，对增量污染要采取“谁污染、谁担责”的原则，加大监管和惩处力度，把好污染源头。严禁工矿企业向农产品产地倾倒固体废弃物或排放废气，严防工农企业废水进入灌溉水源地，严控农业投入品对产地的隐形污染，坚守农业生态红线，确保粮食及主要农产品的质量安全和持续供给能力。

（四）加大农产品产地环境修复力度

对存量污染要采取“地方政府为主、上级政府为辅”的经费分摊原则，按照《中国农业可持续发展规划（2015-2030）》的发展目标和保障机制，集中人力、物力和财力有序开展修复治理。农业科技部门要组织农业专家开展农地环境修复的核心技术攻关，科学凝练不同污染类型的修复技术与模式，走物理化学防治、农艺措施改良和植物吸收固化相结合的综合修复道路，优先在农产品限制产区开展示范，为大面积治理修复提供实践经验。

（五）有效建立产地分级管理保障机制

要按照《农产品产地安全管理办法》的要求，强化县级农业行政主管部门的责任。根据农产品产地环境质量动态监测数据，按照辖区内农产品产地质量等级的面积增减比率，对相关责任部门和相应分管领导进行定期考核，激励机制与问责机制同步实施，确保农产品产地分级管理制度切实落到实处。其次，要坚持市场机制与政府引导相结合的思路。按照“谁治理、谁受益”的指导思想，利用政府的引导资金，调动农民、企业和社会各方面的积极性，参与农产品产地污染的修复治理。

五、结论与讨论

利用物联网技术、现代通讯技术和卫星定位技术，借助经度和纬度对不同等级的农产品产地进行精准定位，实现“互联网+农业”的产地分级管理模式，既有利于提高农业执法队伍的监管效率，也有利于指导农产品流通商和农户的生产经营行为，改善我国农产品质量安全水平。本文根据农产品产地污染现状和现有的分级依据，按照农产品质量与产地环境质量同时超标，且农产品质量超标确由产地环境质量超标所致的原则，结合我国农产品质量分为有机农产品（或绿色农产品AA级）、绿色农产品（A级）和无公害农产品3个等级，以及农作物可分为敏感作物、中等敏感作物和抗性作物3种类型的现实状况，将农产品产地划分为优质生产区域、清洁生产区域、限制生产区域和禁止生产区域4个等级，并就如何实施农产品产地分级管理提出了5点政策建议。其中，禁止生产区域这一等级是习近平总书记在中央农村工作会议上的讲话和《农产品产地安全管理办法》中明确提出来的，其他3个等级是笔者根据我国农产品产地环境污染状况、农产品质量等级与农作物抗性特征提出来的，这种划分方法是否科学实用，还有待农业科技工作者继续开展研究与讨论，更有待农业实践检验。

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Abstract：With Chinas environment pollution increasingly serious， the pollution of agricultural producing areas has become a big trouble for agricultural product qualities. The classification management of agricultural producing areas is an important way for raising quality safety， quantity security of agricultural products， and enhancing farmland protection. According to the current pollution situation of agricultural producing area and the classification principle in given standard of agricultural products and producing areas at same time， moreover the real reason of unqualified agricultural products coming from producing area pollution， this paper divided agricultural producing areas into four classes： highquality producing area， cleaner producing area， limiting producing area and forbidding producing area. Some suggestions are also put forward in it at the end.

Key words：agricultural producing area； environment quality； classification management； food safety