把经济社会发展纳入法治轨道

杨春福

党的十八届五中全会审议通过的《关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》指出：“必须坚定不移走中国特色社会主义法治道路，加快建设法治经济和法治社会，把经济社会发展纳入法治轨道。”那么，如何把经济社会发展纳入法治轨道？结合党的十八大以及十八届三中、四中和五中全会精神，从法治建设的基本格局看，有如下基本路径。

第一，推进科学民主立法，为经济社会发展提供制度支撑。要加快重点领域立法，坚持立改废释并举，深入推进科学立法、民主立法，加快形成完备的法律规范体系。在中国特色社会主义法律体系已经形成的情况下，当前立法领域的重要任务是提高立法质量，加强重点领域的立法。而要提高立法质量，必须推进科学立法和民主立法。探寻并遵循各类社会关系产生、发展、运行的规律并以法律形式确立下来，此为科学立法。克服部门立法的做法，拓宽公民有序参与立法的渠道和途径，征集并倾听民意，做到权利公平、机会公平、规则公平，此为民主立法。推进科学立法和民主立法，必须加强人大对立法工作的组织协调，健全立法起草、论证、协调、审议机制，健全向下级人大征询立法意见机制，推进立法精细化。根据十八届五中全会提出的五大发展理念，当前在经济社会发展领域中的重点立法主要包括以下几个方面：完善激励创新的产权制度、知识产权保护制度和促进科技成果转化的体制机制；完善宏观调控、市场监管的法律法规，反对垄断，促进合理竞争，维护公平竞争的市场秩序；加快建立有效约束开发行为和促进绿色发展、循环发展、低碳发展的生态文明法律制度；健全对外经济贸易的法律法规，为企业“走出去”提供法律保障；加快保障和改善民生、推进社会治理体制法律制度建设，加强和规范公共服务，完善教育、就业、收入分配、社会保障、医疗卫生、食品安全、扶贫、慈善、社会救助和妇女儿童、老年人、残疾人合法权益保护等方面的法律法规。

第二，加快建设法治政府，为经济社会发展提供主导力量。为保障经济社会发展，必须加快建设法治政府。一是要依法全面履行政府职能。法治政府是责任政府，必须推进机构、职能、权限和程序法定化。各级政府及其工作部门要及时公布权力清单和责任清单，积极探索负面清单管理模式，贯彻落实“法无授权不可为”、“法定责任必须为”的法治理念。在市场经济发展过程中，凡是市场主体基于自愿的投资和民商事行为，只要不违反法律的禁止性规定，不损害他人利益、社会公共利益和国家安全利益，政府都不得加以限制。同时，要更好发挥政府作用，坚决纠正不作为、乱作为，坚决克服懒政、怠政，坚决惩处失职、渎职。行政机关不得法外设定权力，没有法律法规依据不得作出减损公民、法人和其他组织合法权益或者增加其义务的决定。二是要提高依法执法和服务水平。法治政府是服务型政府，必须根据不同层级政府的事权和职能，按照减少层次、整合队伍、提高效率的原则，合理配置执法力量。在社会发展过程中，多元利益主体的多元利益格局已经形成，公共服务需求全面快速增长，这就要求政府强化公共服务，着力保障和改善民生，切实解决好就业、教育、医疗、社会保障等人民群众最关心最直接最现实的利益。三是要全面推进政务公开。阳光是最好的防腐剂，各级政府要坚持以公开为常态、不公开为例外的原则，推进决策公开、执行公开、管理公开、服务公开、结果公开。适应经济社会发展需要，充分运用现代信息技术手段，发挥互联网政务信息数据服务平台和便民服务平台的作用，提供便捷的执法公开服务。

第三，推进司法体制改革，为经济社会发展提供司法保障。在经济社会发展过程中，各类纠纷层出不穷。如何化解矛盾解决纠纷，司法是一条重要的途径。我们要不断推进司法体制改革，保证公正司法，提高司法公信力。首先，尊重司法规律，深化司法体制改革。司法规律的最基本和最原初的内涵是司法机关依法独立行使职权，只有独立才能公正。因此，要完善确保依法独立公正行使审判权和检察权的制度。建立和完善领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究制，建立健全司法人员履行法定职责保护机制，在司法活动中做到“去行政化”，保证独立行使司法权。其次，不断提高司法公信力。司法体制改革的根本尺度就是不断提高司法公信力，为此，要坚持人民司法为人民，依靠人民推进公正司法，通过公正司法维护人民权益，改革人民陪审员工作机制，努力让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义。构建开放、动态、透明、便民的阳光司法机制，推进审判公开、检务公开、警务公开、狱务公开，依法及时公开执法司法依据、程序、流程、结果和生效法律文书。再次，抓住司法责任制这个“牛鼻子”。在现代法治社会中，有权必有责，用权受监督，失职要问责，违法要追究。因此，要完善检察机关行使监督权的法律制度，加强对刑事诉讼、民事诉讼、行政诉讼的法律监督，依法规范司法人员与当事人、律师、特殊关系人、中介组织的接触、交往行为，绝不允许办关系案、人情案、金钱案。

第四、创新法治宣传教育方式，为经济社会发展提供良好法治氛围。法治宣传和教育是法治建设中的重要环节，是培养公民法治意识、弘扬社会主义法治精神、建设社会主义法治文化的重要方式。首先，要坚持突出重点、点面结合。当前和今后一个时期，要把提高领导干部运用法治思维和法治方式的能力作为法治宣传和教育的重点，实现全覆盖，力争使所有领导干部都能听一场讲座、参加一次案例讨论或者观摩一场现场办公，花大力气提高其法治定力。其次，要切实推行国家机关“谁执法谁普法”的普法责任制，加强普法讲师团、普法志愿者队伍建设。再次，要创新普法机制，普及法治文化，提高全民法治素质，鼓励民众进行法治实践，在实践中学习和增强法治意识与法治信仰。充分运用新媒体新技术，广泛开展群众性法治文化活动，寓教于乐，使人民群众在喜闻乐见的文化氛围中受到法律知识、法治理论和法治精神的熏陶。最后，教育和司法行政等相关部门要组织人员编写法治教材、设立法治讲堂、建设法治课程，尽快规划将法治教育纳入国民教育体系的方案。

第五，坚持依法执政，为经济社会发展提供坚强领导。党的领导是全面推进依法治国、加快建设社会主义法治国家最根本的保证。依法执政是依法治国的关键，为经济社会发展提供强有力的领导保证。坚持依法执政，必须加强和改进党对法治工作的领导。依法执政主要体现为领导立法、保证执法、支持司法、带头守法。一是要加强和改善党对立法工作的领导。党要善于引导立法机关把握立法方向，要突出党的中心工作，围绕经济发展方式、扩大社会主义民主、推进行政体制改革、保障和改善民生、加强和创新社会管理、保护生态环境等重点，适时制定、修改、完善各项法律法规。同时，还要运用法治思维和法治方式尽快制定规章制度，明确党领导立法的指导思想、基本原则、工作方式，推动党领导立法的制度化、规范化和程序化。二是要采取各种形式，提高和巩固党员干部运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定的能力。三是要把各级领导干部是否带头遵守法律、是否带头依法办事、是否干预司法机关独立办案，作为任职基本考核指标，在相同条件下，优先提拔使用法治素养好、依法办事能力强的干部。

（作者系南京大学法学院教授、博士生导师）

责任编辑：苏胜利