农民大病风险的多中心治理：理论借鉴与途径实现

韦芸

摘 要：政府统包统揽的单中心风险管理难以控制大病对农民经济生活的冲击。本文借助多中心治理理论分析政府失灵的原因，提出政府应向民间放权，引入市场竞争机制与民众协作机制解决管理效率损失问题，重构农民大病保障服务的经济秩序，形成“政府、市场、社会”三位一体、责任共担的多中心治理格局，并探寻实现风险共治的保障机制和配套政策。

关键词：农民大病风险；政府失灵；单中心管理；多中心治理

中图分类号：F323.89 文献标识码：A

文章编号：1000-176X（2016）08-0087-06

当前农民大病风险管理以事后补偿为主，事前预防和疾病监控并行，形成了以新农合为载体，农村医疗救助为网底，大病保险为延伸的保障体系。虽然新农合为98.7%[1]的农村居民提供了基本医疗保险和重大疾病保障，医疗救助也实现了对所有涉农市、县、区的覆盖，但重大疾病极高的治疗费用依然给农民带来返贫威胁，而政府统揽式的大病风险管理模式对化解医疗消费冲击、恢复收入能力以及阻断长期贫困却显得后劲不足。全民医保的“后覆盖时期”[2]，农村医疗保障建设的重点在向“保大病”转移，农村医疗卫生体制改革也面临“扩面”向“提质”的挑战。分析当前农民大病风险管理的弊端，探索风险治理的高效模式，或许可以成为应对挑战的突破口。

一、治理背景：农民大病风险单中心管理的局限与政府失灵

政府作为单一的终极权力中心，在农民大病风险管理中包揽了项目设计、运营管理、效果评估和风险控制等工作，承担筹资和补偿的主要责任。2014年，各级财政对新农合补助达320.00元/人，个人平均只需缴费90.00元，即便是延伸于基本医疗保险的大病保险，也从新农合基金中按比例划出保费，不向农民额外征收费用。近年来新农合逐渐明确大病统筹为主要任务，住院补偿逐年提高，开展了二次补偿工作，还对特定20—30多类重大疾病给予保障，符合补偿规定的患者均能享受不低于70%的报销待遇。医疗救助无偿资助低收入农户参加新农合，资金进一步向住院补偿倾斜，额外补助患大病低收入户。2013年，各级财政资助参合资金30.0亿元，民政部门资助参合4 868.7万人次，人均资助参合水平61.7元；直接医疗救助资金180.5亿元，直接医疗救助2 126.4万人次[3]。城乡居民大病保险进一步保障大病患者的高额医疗费用，支付比例不低于50%[4]。2014年末，所有省份都制定了实施方案，北京等10个省（市）的试点已全面铺开，2014年第三季度，已有13家保险公司在全国27个省373个统筹地区参与大病保险业务，覆盖城乡居民6.5亿人，卫计委第三方评估显示，大病患者实际报销比例平均提高了10—15个百分点[5]，就医负担进一步减轻。

1.农民大病风险控制成效有限

大病风险管理对减轻农民常见病负担、缓解暂时性贫困作用明显，但在控制经济风险、摆脱长期贫困方面效果欠佳。新农合补偿比例随医疗机构级别升高而递减，但优质医疗资源向上集中，经济欠发达地区大病农民就诊后自付费用依然很高；重大疾病保障的补偿设计忽视了慢性病、透析和老年人门诊等大额门诊费用产生的经济压力；二次补偿看似能进一步减轻农民大病负担，但受当年基金结余波动影响，减贫效果不稳定。农村医疗救助基金主要来自各级财政拨款，经济越落后的地区，基金需求量占财政支出比重越大，地方财政再分配能力也越弱，导致救助金实际依照各地财政状况而非患者需求发放，于是时常出现资金不到位、补偿不及时的现象，不利于低收入户摆脱因病致贫的恶性循环。大病保险作为对大额费用的再保险，近三年得到迅速推进，但成功言之尚早。首先，筹资成为大病保险可持续发展最紧迫的挑战。当前为了不增加农民负担，参保费用只从新农合结余基金中抽取，但保险公司这几年承办的大病保险业务一直亏损，加上人口老龄化与医疗费用上涨的压力，大病保险财务不久将面临赤字风险。其次，政府与市场的模糊职能界限妨碍保险公司发挥功能。大病保险的设计与操作选择了保险公司，实质上已经从基本医疗保险体系内抽离，补充特色更为明显。医疗保险的补充层次属于市场配置资源的范畴，应由市场定价，但大病保险政策对筹资额度的管制却使筹资数额占医院收入比重很小，保险公司管控医院的力度因此十分有限，无法就治疗病种、医疗设备和药品定价等问题与医院展开谈判，也难以对过度医疗和供方诱导消费等行为进行控制。当前在试点地区，商业保险公司最主要的工作只是审核报销和费用支付，未能充分发挥风险管理职能。最后，新农合二次补偿与大病保险职能相似、功能重叠。二次补偿后又进行大病保险，新农合结余资金减少，势必影响下一年度大病保险筹资。

2.政府单中心管理模式存在效率损失

农民大病风险管理成效有限，与单中心结构的管理模式关系极大。单中心管理把政府置于垄断地位，项目的生产与供给被看做同一环节由政府包办，管理过程存在较高的交易成本，引发一系列非效率配置，最终导致政府失灵。

（1）资金来源单一降低了投资效率。

初级阶段特性与城乡差距背景下，农村医疗卫生建设长期处于资金不充分状态，虽然政府逐年加大各类保障项目投入，但对供给的包揽决定了资金来源的单一性，财政支出不得不兼顾补贴需方和供方。财政补贴需方是保险模式，补贴供方是福利模式，既然新农合在理论上被界定为基本医疗保险，那么财政投入就应该以补贴农民为主，然而由于医疗资源不均衡分布，民间资本办医又得不到鼓励，财政不得不拿出一部分资金补贴供方，有限经费被分流，新农合最终被塑造成一个保险与福利的结合体，结果是基层医疗机构建设尚不完善，新农合也无法为医治大病的农民提供足够的补偿，应对大病效果必然不明显。

（2）政府权力垄断导致供需不对等。

大病风险保障项目的部分实际操作设计没有配合农民的真实支付能力，表面原因是决策民主化程度低、需求表达机制不健全，实质上由于政府权力垄断，下级只需对上级而非需求者负责，官员并没有完善表达机制的动力，农民对政策制定及服务提供没有话语权和决定权，决策根本谈不上民主化。权力垄断也便于官员在设计政策和提供服务时更多地考虑财政条件而非农民需求，管理的随意性很大。比如不加分类地实施货币补偿，缺少对灾难性卫生支出的动态识别，忽略边缘农户大病致贫的可能性。权力垄断还导致项目建设资源的分配权垄断。官员是理性人，当医疗保障服务缺乏竞争且项目盈余不可分配时，自然转向追求预算最大化，过度投资大病风险管理项目、盲目增人设岗带来的管理成本无疑占用了很大一部分项目建设资源，项目运营自然无法获得较高的经济满意度。

（3）部门利益排斥市场竞争。

由于单中心模式带来的权力集中、规模扩张和预算增多等部门利益，政府异常排斥市场主体进入供给领域。商业保险公司和民间非营利组织若要进入，必须面对繁杂的程序和异常困难的审批，参与机会被极大限制。结果农民无法获得补充性保障手段，政府却因此更有理由扩张职能，由此增加的开支进一步将原有的民间投资挤出，市场提供的补充保障愈发稀少。即便引入了市场主体，政府也不愿意划清与市场的功能界限，这就是二次补偿与大病保险权限划分不清、职能交叠的原因。政府规模膨胀背景下，大病风险管理模式创新也受路径依赖影响，集权传统和计划经济思维成为难以摆脱的制度惯性，使管制观念与行政力量继续干预市场活动，项目管理的去行政化阻力极大，市场力量难以发挥应有的功能。

（4）多重委托代理使制约机制失效。

全国人大委托中央政府管理大病风险，中央政府作为全国人大的代理人委托地方政府设计制度方案，地方政府作为中央政府的代理人委托其下属医政部门实践具体项目。这种多重委托代理关系产生的激励不相容和信息不对称，使外部约束与内部制衡双双失效。由于没有剩余索取权，各级政府的价值取向与农民的利益目标存在偏差，代理人为了追逐本部门利益很可能置农民利益于次要位置，而农民处于信息弱势地位，无法通过掌握其行为细节来监督各级代理人，为规避职业风险，代理人也会利用信息优势把规则复杂化、模糊化，于是信息搜寻成本被进一步抬高，政府却可以追逐自己的利益而不受惩罚，所以外部监督是无效的。既然外部约束失效，只能依靠中间委托人对其代理人进行内部制衡。然而单中心管理下，多重委托代理链条中永远存在这种情况：上级政府掌握的信息来自下级政府的汇报，下级政府为了保护政绩往往选择性地过滤信息，策略性行动使上级政府与下级政府最终处于一个不完全信息的动态博弈中，监督往往流于形式。

二、方向转变：从单中心管理向多中心治理迈进是必然路径

农民大病风险管理政府失灵的症结在于管理的单中心结构。既然克服市场失灵的制度设计本身存在严重缺陷，就需要一组比单纯依靠市场或政府更为丰富的政策设计框架。多中心治理提倡重塑公共产品或服务的生产与提供环，使治理兼具政府管理和私人经营的优势，必定对改变单向度的风险管理思维和破解低效率难题大有裨益。

1.农民大病风险多中心治理的理论基础

“多中心”起源于波兰尼对社会秩序组织规律的揭示，汉密尔顿和麦迪逊关于联邦主义原则和权力分立构思为政府的多中心组织方式提供了定义性条件，奥斯特罗姆及其研究团队在批判吸收前人研究基础上对警察服务和公共池塘资源自主治理等问题展开深入的实证研究，开创了公共事务的多中心治理理论。多中心意味着多个决策中心，它们在形式上相互独立，在竞争关系中考虑对方的存在，通过契约开展合作性事务，利用核心机制解决冲突[6]。多中心首先打破以往政府终极垄断并合法行使强制权力的局面，多个参与主体拥有有限但相对自主的专有权，在此秩序下形成的公共经济不再是排他的政府垄断经济，可以是一个混合经济，允许私人提供公共服务[6]，这就为克服无效率和供需不对等提供了前景。

多主体参与使公共经济的供给与生产分离：公共产品不必非得由政府生产，政府可以组建自己的生产部门，也可与商业机构、非营利组织或其他公共机构签约生产公共产品[6]。当多个主体服务于同一市场时，类似市场的关系便出现了。生产者更愿意提高效率，也能更有效地确定不同群体的需求，从而在不同规模层次上组织生产；消费者对产品或服务有了更多选择，经济上的综合满意度就会提高；此时政府充当连接消费者与生产者的中介即供给者，负责融资和监管，其角色更像消费者协会，官员对公民利益的代表性得到强化。多中心治理结构还改变了风险管理主体的博弈地位。公民不再是原子化的消费个体，能组建利益集团游说政府为其提供某种政策，直接或间接参与公共服务的生产和提供。官员选任的独立性[7]切断了科层制中导致信息损失的委托代理链条，公民有机会选择能令其满意的官员，选举和罢免机制还能降低公共服务提供中与选民利益密切相关的策略成本，任何官员垄断或控制公益物品和服务的机会大为减少。

2.多中心治理理论对农民大病风险治理的启示

（1）大病风险管理项目的属性是选择多中心治理的依据。

农民大病风险管理项目是准公共产品的集合：既有正外溢性明显的预防保健和疫苗接种等公共卫生服务，又有公用性很强的医疗救助，还包含私人产品特征明显的新农合。准公共产品兼具公共产品和私人产品的属性，会出现搭便车、投资不足和服务流量减少等现象。如今政府大规模介入确实解决了公共卫生服务搭便车、新农合逆向选择问题，通过资格限定遏制医疗救助服务流量减少，但同时也带来了寻租、腐败及责任逃避等问题，缺乏产品属性细分的统揽供应还会导致投资不足。由此可见，产品属性是效率损失的内生根源，单中心管理解决不了属性引发的所有效率问题。其实正如一些私人产品不必完全由市场提供，市场安排同样具备政府垄断无法比拟的优势，如引入民间投资可降低行政成本，通过分工和竞争能提高服务质量和基金运行效率等。既然单靠政府干预无法解决效率问题，就应根据各类保障项目的公共程度，选择不同的安排实现不同的目标：公共卫生服务由政府主导生产与提供；医疗救助由政府主导的同时鼓励民间力量协作生产；新农合及大病保险适合借助类市场机制提供服务。多中心治理能激发不同主体参与公共经济的活力，为实现不同目标提供了可能性。

（2）通过竞争解决低效率。

效率的本质来自竞争，市场经济天生具备竞争机制，但不会自发提供公共产品，因此，需要人为创造一种类市场的环境，将竞争引入公共经济中。首先，生产要向市场组织开放，政府作为集体消费单位组织消费者需求。其次，与生产者签约向消费者提供产品和服务。当有多个生产者服务于同一保险市场时，产品或服务的提供就有了充足的替代性选择，政府可以与所有生产者讨价还价，而生产者为了争取合约会从成本和质量两方面展开竞争，激发自我管理和自我规范倾向，使生产趋向最有效的组织。大病保险工作就开启了供给和生产分离的先河，只是尚处于起步阶段，政府与市场职责划分不明确，业务未能扭亏为盈。服务提供领域也应鼓励集体消费单位之间展开竞争，一方面，能给地方政府带来绩效压力，促使低绩效政府纠正错误、提高灵敏度及回应性；另一方面，还能开展协作性服务，利用对方优势解决己方问题，如针对农民异地报销的困难，一些地方政府之间通过签订合约，委托对方经办异地结算业务。

（3）转变政府职能可以降低交易成本。

单中心结构缺乏对官员的正向激励，官员的动机和行为导致管理产生较高的信息成本和策略成本，项目运行难以取得理想效果。一套符合实际需求的、高效的制度可以使自利的参与人必须服务公共利益才能实现个人利益[6]，多中心治理理念并不借助惩戒直接遏制官员行为，而是转变政府职能来变革激励机制，达到降低交易成本的目的。首先，职能的重新分配使政府工作重心由项目经办转向需求表达、服务购买、契约签订和监督维护等供给性事务，官员难以依靠权力与信息优势控制项目的生产，生产领域的寻租空间就得到极大压缩甚至消除。其次，供给职能使官员的价值取向与农民利益目标趋于一致，官员的兴趣点由追逐预算最大化转向提升政绩，在选任独立性的约束下，官员会更主动而全面地获悉本地农民的真实需求，迅速回应反馈信息，信息被过滤或无效混合的情况减少，决策偏差程度也随之降低。最后，政府向民间放权能激发公民和社群介入治理的活力，地方性知识得以向上传递，决策的错误成本也因此降低。

三、格局重塑：建立政府、市场、农民三位一体的大病风险共治体系

当政府统揽难以遏制社会化的大病风险时，应对大病必然走向社会共治。社会共治需要一个责任共担的结构，多中心治理着眼于去行政化，通过多元供给形成“政府保基本、市场作补充、民众积极介入”的权力组织形式，依靠有管理的竞争促进公平。那么，塑造政府、市场、农民”有机联动、风险共担的格局，就需要明确界定这三大利益主体的角色，通过合同管理维护竞争并解决利益纠纷，设计配套政策营造有利的外部环境。

1.职能分工

（1）政府：从业务包办到服务提供。

强调市场的作用并不意味着要求政府让渡大病风险治理的全部责任，而是政府不必再总揽所有事务，退出某些竞争性领域，集中精力全盘布局，着重发挥设计政策、提供融资、购买服务、规范市场以及监督管理等服务型职能。中央政府负责搭建大病风险多中心治理的宏观框架，统揽顶层设计，完善“基本医保—大病保险—医疗救助”三级大病保障体系，提供预防保健和疫苗接种等全国性公共服务的费用，整合立法资源，制定大病风险治理相关的一系列法律法规和细则，为规范参与者行为和处理利益分配冲突提供依据。地方政府探索以公私合作的方式优化具体项目的经办模式。新农合采取政府委托管理的形式，在政府主导的基础上通过竞标引进保险公司提供部分经办业务，政府只负责基金征收和监管等核心业务。委托管理时政府须明确服务要求、经办费用、双方权利、义务及职责，出台配套政策规范托管行为。属于补充层次的大病保险项目，地方政府应进一步简政放权，根据本地情况设计筹资补偿及监管政策后，让保险公司根据基本政策提交缴费率、补偿标准、支付方式和医疗服务监督等方案，政府审核肯定后，提取新农合统筹基金，以合同形式向中标的保险公司购买大病保险服务，并通过契约管理确保服务质量。

（2）市场：发展专业化经营，生产专业化服务。

据保监会和中国采招网统计，经保监会审核批准参与大病保险经办的34家保险公司中，只有4家专门从事健康保险业务。商业健康保险对专业性要求很高，我国健康保险行业尚处起步阶段，不能再沿用寿险经营模式，应树立专业化经营理念，把握新医改建设多层次医疗保障体系的机会，努力提升管理与服务水平，完善承办资质。首先，通过招募和培养专业人才，提高员工政策咨询、风险评估、费用审核、理赔检测和健康管理等技能水平，打造一支具备医学背景的复合型保险人才队伍。其次，与政府及医政部门紧密合作，开发与完善与新农合对接的管理体系，共享农民档案和医疗数据，建设大病保险业务信息系统。发挥网点优势创新服务模式，实现异地结算与“一站式”服务。最后，规范治疗行为，控制道德风险。采取事前预警、事中干预、事后审核的技术手段从外部约束医疗机构诱导需求的行为；参与公立医院改革，通过投资医院控股医疗机构，从内部控制不合理的理赔行为。

（3）农民：积极介入，协同治理。

单中心管理抑制了农民自主治理的活力，多中心格局下政府的有限责任恰恰为农民介入留出了空间。我国农村社会资本本身具备一定的自组织条件，普遍实行的村民自治制度为协同治理提供了权利保障，避免因病返贫的共同愿景也使农民对规避大病风险的集体行动产生高度价值认同。那么，农民应一改以往被动接受政府保障的态度，树立公民精神与责任意识，借助村民委员会和农民合作社等农村基层组织合法表达保障诉求，参与政策制定，反馈评价信息。这些社群组织作为农民利益代表，应完善社会管理职能，健全沟通机制，要求政府与市场组织公开绩效信息，发挥监督干预功能，共同提升大病保障项目的服务质量。

2.契约管理

（1）准入与退出机制。

政府必须公开招标、严格把关，确保进入大病风险治理领域的市场主体有能力提供专业和高效的服务。先由医政部门与采购部门联合制定招标方案，然后向社会发布招标公告，最后由医疗、卫生、财政和保险等领域的专家组成评标委员会确定委托管理或服务购买的商业保险公司。需要注意的是，遴选阶段资质门槛不宜过低。应从资产规模、从业年限、偿付能力、行业信誉、网点数量及分布、专业人员数量和财务状况等方面综合评价保险公司的服务能力，判断其能否控制经办成本和医疗费用，提高基金使用效率。符合资质并有意愿的公司才能投标。招标阶段秉乘公平、公正、公开原则，严防串标、恶意压价、暗箱操作等破坏自由竞争的行为，杜绝行贿、受贿、寻租等腐败现象。

与完善准入机制一样，应通过立法明确退出条件、违约责任及行政惩罚，健全退出机制。事前须有效防范风险。建立风险定期排查制度和风险预警系统，动态监督保险公司的偿付能力，及时发现可能破产的公司，提前介入，督促整改，尽可能降低破产带来的损失及其他负面影响。事后应妥善处置风险。健全保险保障基金制度，为破产引发的农民利益损失做准备；有效引导存量调整，规范业务接管、衔接、转移流程。

（2）监督管理机制。

在政府与市场主体订立托管新农合业务或购买大病保险服务的民事合同后，应向社会公布双方的权利与义务、保障对象、保障水平、服务类型、争议处理办法、违约责任等合同内容以及筹资标准、补偿水平、报销流程、业务网点等服务信息。合同生效后，还须定期公开补偿人数、补偿金额、基金运行情况、基金年度收支状况等绩效信息，接受多方监督。政府及医政部门负责开展专业监督，重点考核保险公司成本控制、补偿效果、医疗费用控制等业绩，衡量基金使用效率和服务质量高低；严禁保险公司私自变更合同，严厉查处违反合同和法律法规的行为。非权力性监督能提供有效信息并降低管理成本。政府应尊重农民的表达权，联合保险公司搭建民众监督平台，利用互联网技术畅通表达与反馈渠道，及时发现并解决问题。新闻媒体具有传播快、覆面广、关注度高等特点，政府应减少行政干预，让舆论更具公正性和影响力，填补行政监督空白。

（3）利益均衡机制。

多中心治理格局内，政府追求农民效用最大化，保险公司追求利润最大化，这种目标冲突会使政策束缚经营行为，影响治理效果。这时应该根据双方的权利和责任，在产品定价和理赔环节明确风险责任，通过分担经营风险化解效用与利润的冲突，均衡双方利益。产品定价环节，保险公司承担市场风险，通过不断更新技术提高精算与财务预测能力，设定出合理的缴费及储备金水平；政府承担费用增长风险，通过拓展多元筹资渠道稳定提高缴费率，确保保费充足。理赔环节涉及操作性风险和政策性风险。操作性风险源自保险公司对资产负债、信用、内部程序、投资、人员等方面的管理，应由保险公司承担；政策性风险起因是政策约束，应由政府承担。除了像许多学者建议采取财政直补、构建盈亏平衡动态调整机制、建立风险平衡基金或再保险等手段外，还可借鉴美国健康保险经营方式，政府给予税收优惠，鼓励保险公司借助新农合平台开发多种盈利水平的组合式产品，提高整体利润率。

3.配套保障

（1）加快规范治理主体的法律体系建设。

多中心治理格局极大限制了官员生产性投机行为，但在服务提供中，因为要处理与其他参与主体的复杂关系，政府仍然掌握充分的权力，若不加以规范，关系协调过程有可能滋生寻租，破坏竞争活力。为此，需要在《中华人民共和国民法通则》《中华人民共和国合同法》和《中华人民共和国预算法》等基本法律里对政府购买行为提出整体性要求，明确遵循原则、适用范围、判别基准和标准程序等宏观指导原则，确保缔约的竞争性，并据此补充《中华人民共和国政府采购法》和《中华人民共和国招标投标法》等单行法规中关于招、评标的标准与程序、采购从业人员资格、各阶段民事责任等内容。由于大病保障服务购买的操作性很强，还需要完善现有的全国性规范细则并出台地方性指导细则，防止服务购买变成任人唯亲的利益授予，避免政府被市场主体俘获。市场主体参与大病风险治理需要一个合法、公正、流畅的引导程序，因此，需在《中华人民共和国保险法》和《中华人民共和国政府采购法》中明确其合法地位；加快推进基本医疗保险立法，界定新农合业务经办和大病保险项目承办中不同利益方的权利义务关系和法律责任；修订《健康保险管理办法》和《城乡居民大病保险业务管理暂行办法》，出台配套细则，规范保险公司经营行为，统一服务标准。

（2）创新官员考评体系。

一个考虑了社会发展的考评体系能引导官员由唯GDP至上转向关心民生福祉，强化其对民众利益的代表性。一些对环境治理的研究已发现，政府会因社会群体事件的潜在风险对民众诉求做出积极反应[8]。与环境治理类似，农民是大病风险保障的初始委托人和最终受用者，对官员的努力程度有直接感受。那么，观察官员在大病风险治理中的作为，除了沿用自上而下的量化考核方法，还应引入自下而上的民主评议，构建组合式考评体系，把官员置于上级和民众的双重约束之下。量化考核方面，政府与市场的分工使官员业绩更易观察，如覆盖率、补偿人数、补偿比例、农民大病医疗负担的缓解程度、受益公平程度等均可直接测度，设计考核指标应以结果为导向，用科学的方法分配权重，体现直观业绩。量化指标并不能把政府和其他主体对治理的贡献完全区分开来，还应定期调查农民满意度，将采集评议信息常规化，考评时赋予这些信息合理的权重，凭借以过程为价值取向的农民评议，修正量化考核的偏差。另外，可借助第三方评估机构设计考评方案或提供考评服务，增强调查信息与考评内容的真实性。

（3）社会支持政策。

当前受文化水平和原子化状态限制，农民难以运用表达、监督、评价等控制机制真正参与风险治理，因此，至少要在教育和平台两方面创造条件，改变他们的治理劣势。教育是其他能力得以施展的基础，应科学分配农村教育资源，增加中央或地方财政投入，完善教学硬件设备；建立稳定的教师工资增长机制，优化师资队伍，巩固义务教育成果并提高基础教育水平。协同治理同样需要功能健全的平台来承载。一是完善群众性自治组织自我管理、自我服务的机制，发展农民合作组织的社会服务功能，代表农民与政府或市场组织进行沟通。二是推进信息披露，确保农民的政策、信息知情权。三是加强基层民主建设，尝试公民直选基层官员，改变完全由上级政府决定下级官员政治前途的局面，增强农民对官员的约束力。

参考文献：

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[8] 于文超，高楠，龚强.公众诉求、官员激励与地区环境治理[J].浙江社会科学，2014，（5）：23-35.

（责任编辑：刘 艳）