流域经济新视野下“淮河生态经济带”统筹发展对策研究

朱倩 江春华

摘 要：淮河流域是连接我国南北的关键区域，也是沟通中东部的桥梁。但长期以来，流域内生态环境压力大，总体竞争力薄弱。在调结构转方式促升级的改革背景下，应当顺应区域经济一体化的发展要求。因此，基于流域生态经济发展的视角，从升级中国经济、融合区域发展的高度，提出打造“淮河生态经济带”的战略构想：在借鉴国外先进管理经验的基础上，创新发展驱动模式，完善相关政策体系，重点打造立体交通体系，切实保障流域生态安全，充分发挥流域的独特优势，增强经济发展带动的辐射效应，形成新的经济空间开放格局。

关键词：淮河流域；生态经济；统筹发展

中图分类号：F127 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2016）08-0005-02

引言

生态经济带，既非传统的纯自然保护区，也区别于注重经济发展的工业区，而是结合生态建设和经济发展的新概念，是使自然生态与人类文明和谐统一的新思路。淮河生态经济带是按照“流域经济”理论，以淮河干流为依托，兼顾众多影响因素，以滨海、淮安、蚌埠—淮南、信阳为核心城市，将淮河建设成为连接东中部地区的黄金通道和贯通上下游“经济流”，形成统筹发展的跨省域的生态经济共同体。淮河流域内人口密集，交通节点城市密布，产业群集聚，是我国经济增长的重要潜力区。但长期以来，淮河流域水污染问题严重，水资源短缺且分布不均，水患频发未能根治；另一方面，由于一直强调水患的治理以及对跨省区域发展的不重视，导致流域内经济发展缓慢，上升动力不足，基础设施薄弱，城镇化水平低下，区位优势日渐弱化。因此，转变经济发展方式，提高经济增长内生动力，科学规划发展布局，探索生态文明与经济发展和谐统一的融合点，以可持续发展理念为核心，构建淮河生态经济带，是缓和人与自然紧张关系，推进淮河流域经济转型的关键。笔者基于流域生态经济理论，结合淮河流域发展的具体现状阐明构建“淮河生态经济带”的必要性；同时，深入挖掘 “淮河生态经济带”的独特优势和发展潜力，针对性地提出相关创新性对策，以期对淮河的“黄金水道”和“生态走廊”建设具有借鉴意义。

一、淮河流域发展存在的问题

（一）经济发展较为落后

淮河流域区位优势明显，却是我国的经济贫困集中地带。从2014年数据来看，淮河流域安徽段除宿州、蚌埠、滁州等市的GDP增速超过全省平均水平以外，其余5个市的GDP增速均低于全省平均水平，淮南还出现了负增长。在江苏省13个主要城市GDP排名中，地处淮河流域的盐城位列第7，宿迁、连云港、淮安3市分别排倒数第1、2、3名。流域内经济结构不平衡，城市化水平普遍较低，农业比重明显高于长江流域和珠江流域，却缺少有效开发和引导，难以促进市场经济发育；同时，基于沿河资源优势建立起来的高污染、高排放工业企业数量较多，排污设施不健全，专业化治污水平不高，低中端企业规模过大影响了国民经济的增长；此外，第三产业发展速度缓慢，难以满足人民日益增多的消费需求，整体缺乏上升趋势，辐射效应微弱，培养区域性核心城市的能力有待提高。

（二）管理区域割裂，战略层次较低

尽管建设淮河流域的战略构想已经比较成熟，但截至2015年依然未能同长三角经济圈、皖江城市带一样上升为国家发展战略，展望期相对较长，经济发展明显处于弱势边缘地位，形成围在三大国家战略发展区域之中的“发展洼地”。同时，我国实行水资源和水环境管理相分离的体制，即各机构都建立了自己的管理体制，各自从本部门的利益出发制定相关规章制度，按照各自的法律规定进行管理，追求利益最大化，忽视了水资源利用和水污染防治应当紧密结合的问题，这必然导致过度的流域资源损耗和生态的加剧恶化。在淮河流域地处5省交界区域的现实情况下，每个省都没有重视其资源开发和经济发展的内在关联，整个流域难以做到统筹规划、协调合作，流域本身的效用发挥受到阻碍，无法实现整个流域生态效益和社会效益的完美共生。

（三）水污染问题严重

近十几年来，政府一直致力于防治水污染，但水污染问题依然严重。从2014年中国环境状况公报可以看出，淮河流域I—III类水质断面偏少，干流和支流的水质较上年均有所下降。比较2015年1月和11月的淮河流域省界水体水资源质量状况通报可以看出，水质较好满足Ⅲ类水的断面减少1个，水质受到污染的Ⅴ类水断面增加4个，列入重点流域水污染防治规划省界断面水质达标率下降16.6%，过半河流的水质仍然不达标。经调研发现，沿淮地区重点发展精细化工业，废水排放量不断增加，超过了水功能区的自我净化能力；农药和柴油排放量也在不断上升，但平均利用率和对废水的无害化处理率均不足30%。这说明淮河流域水污染积重难返，治污措施效果不明显，仍然存在较大的面源污染，极易破坏水生态平衡，危害居民的身体健康，引起土壤次生盐碱化，加剧水资源短缺矛盾。

（四）洪涝旱涝灾害严重

淮河流域介于长江和黄河流域之间，是我国南方多雨气候和北方干旱气候的接合处，也是北半球亚热带和温带的接合处，具有暖温带半湿润季风气候的明显特征。夏季炎热多雨，冬季温和少雨，再加上地形平坦落差小，上中游支流多，河道弯窄，增强了河水冲击力，导致流域自我调节能力相对较弱；同时，流域内防洪系统不健全，排洪体系不够完善，水患未能根治，河水极易泛滥，产生“旱涝急转”现象。即便是黄河泛滥，也有可能“夺淮入海”，加剧淮河泄流不畅，产生内涝。淮河流域年降水量丰沛且主要集中在主汛期，影响的天气系统众多，降水时空分布不均，增加了抗洪救灾的作业难度，影响了农业及其他产业的正常发展。随着流域内人口增多，基础设施增加，社会财富不断累积，一旦发生洪旱涝灾害，便会产生难以估量的损失。

二、独特优势与发展潜力

（一）地理区位优势

淮河流域是连接我国东西南北的重要区域，地理位置优越，是我国传统的粮棉油基地，在我国农业发展中占有举足轻重的地位，同时也是华夏文明的积淀区，人文旅游资源丰富。地势平坦，再加上得天独厚的自然条件，使得流域内生态资源丰富，后备土地资源充足，浅层地表水丰富，人力资源充足，农业生产潜力巨大，是农作物和农畜的优势产区。同时淮河流域连接着黄渤海地区和长三角经济圈，毗邻发达城市，是对国家三大战略地区的资源进行有效整合的关键契合点。如果能够对流域内资源进行保护性地开发和利用，必然能够最大效用地发挥淮河流域的区位优势，获得区域的自然效益和社会效益，建成产业化和专业化的农业示范基地，进而保障国家粮食安全。

（二）产业发展基础优势

淮河流域矿产资源丰富、品种繁多，流经城市的工业化水平一直保持在中等，并且呈现出螺旋式上升的发展势头。工业基础比较雄厚，相关基础设施建设较完善，经济发展受资源限制较小，产业承载能力较强，承接产业转移的条件充足。另外，淮河流域煤炭资源丰富，已经培育了多个大型煤炭基地，是我国黄河以南最大的煤炭供应地。近年来，受到皖江城市带的经济辐射效应，淮河流域的轻工业也有一定发展，工业城市不断崛起，发展势头强劲，发展准备充分。从产业结构来说，流域内产业结构也在不断进行调整升级，依托政策优势，有的放矢地进行转变，提高第三产业比重，促使产业向高端化迈进，提高城市的综合竞争力。

（三）交通运输体系优势

淮河流域独特的地理位置为开发水陆交通打开了方便之门。从古至今，淮河流域的交通事业持续繁荣，在隋唐时期达到鼎盛，沿河蕴藏着丰富的潜在能源，因此，在交通运输方面有着得天独厚的优势。淮河流域河道密布，水陆交通发达。进入新时期以来，交通功能已由贯通四方的“大通道”上升为全国化的“大枢纽”，其交通节点城市更是具有综合性的交通优势，能够充分发挥枢纽功能，形成“一主多元”的交通网点，进一步聚合国内外的先进生产要素，使全流域加快融入区域合作化和经济一体化进程。

三、创新发展建议

（一）借鉴国外先进管理经验，继续推进水污染防治

1.提前制订长期的治理计划，明确治理目标

计划包含的内容应该全面且有明确的核心，制订措施应根据科学的水质标准，降低重要污染物的标准，改善城市污水处理系统等；应该由多位专家进行科学的分析和论证，并通过公众参与进行投票协商，还应加强与各高等院校和科研机构的合作，使将要实施的工程能够最大限度地体现科学性和专业性。

2.注重流域水资源的统一有效管理

紧紧抓住机遇，将淮河流域的生态经济发展战略尽快上升为国家战略，强调政府的宏观调控，加强各省政府及相关部门间协调合作，改善淮河流域省区管理割裂的现状，做好流域跨界治理工作，监督落实到位。建立多部门、多企业共同参与的管理机制，加强信息交流，引进高端管理人才形成统筹规划的合作体系。

3.完善生态补偿机制，加强生态法治理念

尽快建立和完善资源使用以及生态补偿的制度，推动横向生态补偿机制的建立，加大《环境保护法》的行政执法力度，促进环境公益诉讼制度的确立。同时尽快建立兽药、化肥农药对环境影响的评估体系，降低药物对淮河水域的污染，形成完美的生态保护屏障，并加强引导流域内的生态消费模式。

（二）完善相关财政政策，建立创新驱动机制

设立专项资金，加大财政资金对流域内资源的投入，同时筹集各方资金，兼顾不同地区、不同流域的地域特点，实行差异化合作模式，对重点地区以PPP融资模式推进市场化运作，引导社会资本的投资方向，参与淮河流域的生态开发和利用，进一步减轻生态涵养发展中的阻力。明确资金的使用方向，例如，加大对农业的支持力度，引导农业向现代化方向发展；抑制高污染产业发展，鼓励高新技术产业和环保低碳产业发展，实行奖惩机制；出台相关政策，在不断壮大支柱产业的同时，推进流域内产业向科技化、高端化转型升级，形成特色产业基地园，向新型工业化迈进。同时，加快（下转9页）（上接6页）发展环保服务业，对环保方面的融资实行政策支持，尽快设立环保基金，推行污染第三方治理制度，运用政策杠杆鼓励治水；对相关建设项目和投入资源进行有效整合，重点支持沿淮环境保护与生态开发领域具有基础设施性质的PPP项目，提高淮河灌溉、航运、防洪等水资源利用价值；提升整体的社会效益，增加正外部性，全力打造中国第四个增长极。

（三）建设立体交通走廊，重筑“黄金水道”

首先，完善泄洪系统建设，扩大蓄水能力，疏浚下游的出海通道，提高泄洪能力，降低水患风险。淮河流域具有独特的岸线优势，能够升级航道，规模化发展内河航运，实现河海联运，增加对外贸易的强度。其次，改造升级相对应的港口，建设规模化的物流集散枢纽，大力发展集装箱运输，强力带动所属城市的经济发展。另外，发展陆路交通，在原有铁路的基础上再新建一条横贯东西的东陇海铁路，完善铁路基础设施建设，并同时规划建设沿淮高速公路，构建通达的现代化公路网络体系，增强三种线路的连接、运输和服务能力，从而完成与淮三角的无缝衔接，使“四位一体”的联动机制开始真正运转。