有关民族自治立法的若干问题研究

【摘要】在自治立法权行使过程中，长期存在着民族自治地方与上级国家机关之间权限划分不明，彼此之间利益博弈长期缺乏法定依据等问题。这种状况导致上级国家机关的权力被僭越或者民族自治地方的自治权得不到落实。而立法权限明晰是立法顺利进行的前提，因此，为促进自治区自治立法，必须明确自治区自治立法的权力限度和事项范围，《立法法》《民族区域自治法》等法律应当结合自治立法权的权力、权利的双重属性，进一步完善民族自治地方自治立法权。

【关键词】立法法；民族自治；自治立法权

一、民族自治立法的概念界定

“民族自治地方”是我国民族区域自治制度的较为重要的基础性概念之一，但是这一概念却不甚清晰和明确，追根溯源，导致这一现象的原因是现行法律文件同时从行政建制和行政辖区两种不同的角度对“民族自治地方”这一概念进行了涵读。从行政建制意义方面解读“民族自治地方”概念，是从建立“民族自治地方”以设立“自治机关”、行使“自治权”的需要而出现的；而从行政辖区意义方面来看，“民族自治地方”这一概念则侧重于落实“自治權”等获得“国家”的特殊性照顾和享受优惠性措施的需要而使用的。

“民族自治立法”相应的是指针对“民族自治地方”的相关法律法规的立法情况的总称。自治区自治立法 是由《宪法》《民族区域自治法》《立法法》确立的有关在自治区实行的民族区域自治制度的规范性法律文件。

立法权限明晰是立法顺利进行的前提。立法权作为最重要的公权力之一，无疑也是有限度的，这种限度即我们所指的立法权限。立法“是对权利资源、权力资源以及其他有关社会利益，进行制度性配置和调控的专门活动。立法也是对个人和组织在国家生活和社会生活中的义务或责任的法定制度性确定。立法还是对所有社会主体的社会行为和社会自由的范围所作的法定制度性界定。”

自治区自治立法状况从立法的角度反映了自主权的实现程度，因此，研究自治区自治立法现状无论是在法理层面还是在实践层面，都具有十分重要的意义。

二、民族自治立法的现状分析

由于宪法、法律在自治区自治立法的权限、主体、程序规定上的缺陷，导致了自治区自治立法缺失、地方立法基本上由人大常委会进行、自治区立法与省立法基本上没有区别的现状，使得实现民族区域自治制度自治立法基础不牢，需要进行相应的调整和改革。依据中国法律法规信息系统对广西、内蒙古、宁夏、新疆、西藏等五个自治区的立法进行的相关统计，可以了解到，在五个自治区中，除西藏所制定的地方法规略少外，其他四个自治区制定的地方法规均在250-400件，数量不算太少。从某种意义上说，自治区在立法方面与省、直辖市没有实质性区别，没有体现出“使自治机关有大于一般地方的自主权”；从这些地方法规的立法主体来看，基本上均由人大常委会制定，人大制定的极少，所占比例仅1.10%。另外，除自治区人大及其常委会的立法程序、议事规则均由人大制定外，五个自治区人大的立法权限（事权）没有一致性。由此可见，我国自治区的自治立法权主要通过在地方性法规中对法律的规定做出变通规定和补充规定而实现，多数地方性法规仅仅规定法律执行的特殊措施。自治区立法机关并没有制定专门的自治法规，只发布了涉及地方自治的个别决定。

自治区自治立法缺失之原因，主要有：

1、自治区自治立法权限不明

中央立法与自治区自治立法在立法事项上没有明确划分。自治区自治立法事项与一般地方立法事项混同。自治区之间的自治立法权限是否一致没有明确的法律规定。

2、自治区自治立法主体难以履行自治立法的职责

自治区人民代表大会不能自主界定立法自治权的范围。自治区人民代表大会制定的自治法规质量偏低。

3、自治法规报批制的程序阻碍

一方面不利于国家赋予民族自治地方较多自主权目标的实现，另一方面损害了自治区自治立法权的完整性、自主性。再者，批准权导致自治立法性质混乱。

2015年3月15日最新修改的《立法法》的修订致力于打破全国立法“一刀切”局面，赋予设区的市在一定范围内的立法权，自治州人大常委会因此获得地方性法规制定权。但是，民族自治地方与上级国家机关之间的权限划分仍不明确，自治州人大常委会新获得的地方性法规制定权还对自治州人大的自治立法权构成一定威胁。因此，民族自治立法的发展保障问题显得尤为重要。

新《立法法》修订仍未解决民族自治地方自治立法权和上级国家机关的权限划分，一是民族自治地方与上级国家机关之间权限划分仍然不明；二是自治州人大的自治立法权可能被人大常委会的地方性法规制定权削弱。

三、民族自治立法的发展保障

目前《立法法》《民族区域自治法》的相关规定无法解决实践中民族自治地方与上级国家机关之间立法权限分配存在的问题，相关条款的内容还需进一步明确或完善。

1、合理解释现行法律规范以明确自治立法权的范围

首先，民族自治地方自治立法权具有权力属性，在对民族自治地方、上级国家机关与中央权力配置规范进行解释时，应遵循中央在权力划分上起着决定性作用的基本原则；其次，中央与地方权力的划分主要通过宪法和法律实现；最后应当将国务院或相关领域主管部门制定实施细则，作为解释自治立法权范围的重要参考。当然，民族自治地方自治立法权具有权利属性，权利的保障不仅要禁止上级国家机关对自治立法权的不当干预，还要求上级国家机关对自治立法权的行使提供保障措施。

2、尽快完善监督救济机制以规范自治立法权的行使

对于民族自治地方或上级国家机关怠于行使权力或不当行使权力的，民族自治地方权利遭到侵害或者缺乏保障的，都应当规定法律后果。对《立法法》《民族区域自治法》以及相关权力配置规范作出解释，从实施方式上看，可以分为有权机关作出的主动解释和产生争议之后应申请作出的被动解释。无论采取何种方式，都需要相应程序条款保障。目前，对民族自治地方不当行使权力有一定的监督机制。但是，对上级国家机关怠于或不当行使权力缺乏监督机制。

3、及时制定配套措施以防止自治立法权被虚置

合理解释现行规范与完善监督救济机制，主要针对自治立法权遭到侵害的情形。当前许多自治州人大常委会制定地方性法规的权力还没有启动，因此自治州人大常委会行使地方性法规的制定权对自治州人大自治立法权造成的实际影响，还有待进一步观察。

然而，为了发挥《立法法》对立法行为的指引作用，防止自治州人大在城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等事项范围内的自治立法权的虚置，上级人大常委会在确定自治州开始行使地方性法规制定权的具体步骤和时间时，也应当考虑到自治州人大常委会削弱自治州人大自治立法权的可能性，及时制定配套措施规范自治州人大常委会的立法行为。同时，上级人大常委会还应当加强对自治州人大常委会行使地方性法规制定权的检查、监督，确保《立法法》的初衷得以落实。

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【作者简介】

王明月（1991—），女，山东泰安人，贵州民族大学法学院2014级硕士研究生。