南京市政府购买服务存在的问题及对策

【摘要】政府购买服务（Government Procurement Of Services）是指政府将原来由自己直接承办的、为社会发展和人民生活提供服务的事项，通过“购买”服务等方式交由有资质的社会组织（包括从事社会公共服务的非营利部门和社会服务组织等）来承接，并根据社会组织提供服务的数量和质量，按照一定的标准进行评估后支付服务费用。本文主要以南京市的政府购买服务为主要研究对象，通过文献查阅、实地考察和个别访谈的形式，走访了包括南京宁馨阳光家园、鼓楼“心贴心养老服务站”等多家机构，了解目前政府购买服务存在的问题，并根据调查研究提出相应的发展对策，希望能够促进南京市政府购买服务健康有序的发展。

【关键词】政府购买服务；残联服务；养老服务

一、南京市政府购买服务存在的问题

1、社工专业人才匮乏，专业化程度不高

在实地走访的几个机构中，普遍存在着社工人才短缺的现象。社会工作者在机构中成了万能的人才，什么工作都可以做，而且必须去做。社工的工资标准普遍偏低，導致了社工的流动性很强。很多新的社工到机构来实习一段时间就很难继续坚持下去。虽然现在社工人数正在增长，高校加大了对社会工作者的培育，每年都有很多新人成为合格的社会工作专业人才，数据显示，到2015年底，社会工作专业人才将有50万人左右。但是社会工作者的缺口还是很大，很难满足社会的需求，再加上工资相对较低，社工的流动性很大。在走访的几个机构中，有很多人并不是专业的社工出身，而是由其他的身份转换而来，熟悉了工作岗位之后便可以胜任日常的工作，但是专业化的程度并不是太高。

宁馨阳光家园主任表示：“像现在社会工作者如此缺乏，有其他的工作人员转换而来是非常正常的，再加上社工的工资不是太高，很多社工毕业生根本不愿意从事，或者从事一两年就跳槽了。”南京博爱安养庇护中心的工作人员也表示：“现在愿意从事社工工作的专业人才很少，因为工资确实比较低，人才流失很严重。像我们每年都会有很多的实习生过来，但是很少有人坚持下去。据我们所知，在这边实习的社工学生毕业后一直坚持做社工的顶多五六个。国家还是要加大社工人才的培养，提高工作人员的工资状况，吸引留住社工人才。”

2、社会组织缺乏，监督机制不完善

南京市的社会组织相对来说比较的缺乏，符合政府购买服务条件的机构更是很少。笔者在进行实地调查时，发现有政府购买服务的机构实在太少，所以就走访了几家机构，这也是本篇研究的不足之处。有数据显示，南京的各类社会组织有21万家，但是公益组织仅占10%左右。很多社会组织名存实亡。在我走访南京市有政府购买服务的机构时，发现相关机构特别少。

万家邦的工作人员表示：“有的机构举办活动时，经常会遇到这样的情况。刚开始定的20位家庭，在进行工作时只到场8家，社会人士对机构的不信任，参与度低，使得机构很难长期的生存下去。大量的社会组织由于缺少资金的支持加上运作的不合理，出现昙花一现的状况。有的机构组织只是备案了一下，根本就没有实际的行动，因此成为了‘僵尸组织。对于能够符合政府购买服务的机构或者组织少之又少。”

另外一方面，笔者发现在机构或组织运行的过程中，缺少合理的监督机制。首先，在法律方面，缺少一定的法律法规去规范机构的行为。因此在政府购买服务的过程中常常会出现一些不合理的社会现象，机构产生腐败的行为，政府购买自己的工作人员。其次，缺少专门的监管人员去监督机构或者组织。社会公众对它的监督只能起到一点的作用，而且公众很难全面了解机构或者组织的运行状况。应该形成互相监督的机制，由政府部门来监督机构的运行状况，由购买服务的人员监督政府，由此形成双向的良性互动的过程。

3、政府购买服务的评估标准不健全

一项社会项目是否做得好，需要一定的评估标准。评估过程主要是对服务成本、服务过程和服务内容进行评估。服务成本的评估是对政府购买服务投入资金与人力的总的评估，这是进行项目首先需要做的事情。如果超出了政府或者机构的能力范围便是无效的项目；服务过程评估主要是针对机构而言的，机构是提供服务的主体，在提供服务的过程中能否满足服务对象的要求以及提供怎样的服务，这些都是过程中需要评估的项目。服务内容评估是对所提供的具体的服务进行评估，可以使机构自行评估也可以是服务对象对其进行评估。目前，南京市具有购买服务能力的机构没有统一的评估机构，甚至评估的完成都是靠机构内部人员完成的，缺乏一定的可信度和借鉴的意义。

在笔者走访的机构中，有的机构都没有这一项流程，几乎一个项目完成了也就终结了，很少会去回收居民的意见，顶多是机构的工作人员互相交流，了解服务哪些地方还需要改进。评估体系的不完善和不健全，影响了政府购买服务的进一步改进。

当我问及南秀村负责人有关项目评估时，她回答：“像我们这些实力不是很强的小机构，是没有一整套评估体系的。如果需要交一份评估报告，一般都会由工作人员意思一下，自己对自己的工作进行评估。有时候也会听取服务人员的评估，但是一般为了节省时间和精力，很难大范围的去进行项目的评估。而且现在南京市所有的机构也没有一个统一的评估标准。评估的作用还是很大的，因此还是需要进行评估，健全评估的标准，让项目更加的完善。”

4、项目申请繁琐，机构门槛高

机构进行项目申请的程序特别的繁琐，前期需要写项目申请书，并且提交项目的相关的方案，经过层层的审核工作才能完成初审工作，然后继续审核直到审批提过。并不是所有的机构都可以承接政府的购买服务，其要求还是很高的。南京市具备条件的机构是非常少的，在我的走访过程中也就找到了几家符合条件的机构。机构的负责人纷纷表示，希望出台相关的法律法规降低机构的门槛，让更多的机构有能力去承担政府的项目，也希望政府能够有更多的项目让他们去做并且希望项目具备一定的持续性。当然低门槛并不意味着低质量，降低门槛是为了让更多的机构能够参与到政府购买服务的项目中来，促进政府与机构的双赢，促进政府购买服务的发展和完善。机构一旦有条件和能力去承办政府购买的项目必须要认真负责的完成任务，赢取政府的信任，树立良好的形象，争取更多的项目。

南京博爱安养庇护中心的人员表示：“机构的政府购买服务项目很少，只有在残疾人照顾方面政府才会少量的投入。机构照顾主要分为日托和全托。日托就是每天白天服务对象在机构里受到工作人员的照顾；全托是服务对象在机构中生活，工作人员需要照顾生活起居。政府投入的资金是按照人数来投入的。比如日托是100元一位，全托稍微贵点，160元一位。机构里差不多一共有三十位的服务对象。这个价格政府已经很多年没有变过了。政府在我们机构购买的项目还是比较少的，因为项目申请的程序非常的繁琐，有些项目我们机构是没有能力和条件去申请的。”

二、南京市政府购买服务的对策及建议

1、加强社会工作人才培养力度

高校应该加大对社工人才队伍的建设，开设社会工作专业课程，引进专业的社会工作老师。大力推广社会工作岗位建设。要想长期的留住社工人才，必须要提高社会工作者的工资待遇与福利水平，为他们营造良好的工作环境，同时形成良好的奖惩制度，对于表现优异的社工颁发一定的物质奖励和精神奖励，刺激社工者的职业兴趣。高校之间定期的举行专业分享交流会，让社工学子有个交流的平台，加强社会工作人才的培养力度。

对于社工人才，我们应该去留住，防止人才的流失。建立社工专业服务人员和志愿者相结合的制度。在这个过程中让社工专业去带动和培养志愿者，通过实践活动去培养专业的能力。首先，要形成一支专业的团队，有着服务的基本宗旨。了解服务的内容，提高服务的质量。第二，加强职业道德教育，通过相关的培训，加强社工人员的专业化程度，形成良好的道德评判标准。在实践的过程中，身体力行去坚持相关的道德守则，更好的服务大家。第三，加大社会工作人员再教育。提高专业社工的素质，加强再教育培训力度，提高整体素质和自主创新能力。

2、加大社会组织的发展

社会组织是政府购买服务承接的主体，是提供服务的载体，对政府购买服务的发展产生重大的影响。因此我们必须要加大社会组织的发展，培育出更有能力的社会组织，营造出良好的服务环境和平台。

首先我们需要意识到社会组织的重要性，认识到它的地位和存在的条件。只有一个好的态度才能促进社会组织的发展。第二，需要建立健全相关的法律制度，去规范社会组织的发展。任何的社会组织要想发展完善和健全必须要有一定的规章制度；第三，需要形成监督体系，对社会组织进行监督管理，促进社会组织的良性发展。可以是机构之间的互相监督，也可以是机构內工作人员的互相监督，也可以是政府的监督；第四，要加大相关的人才培养力度。只有具备一定的专业人才，社会组织才能良性的运行。专业人才的培养需要社会各界的努力，特别是高校的教育和专业人员的再就业培训。第五，扩大社会组织的资金来源。社会组织只有具有一定的资金才能保证组织的正常运行。可以来自公众的募捐，也可以是企业的捐赠，还可以向政府申请资金的支持。

3、建立完善评估体系

评估对一个项目完成的情况有着至关重要的影响。评估体系的建立需要社会各界共同的努力完成，需要政府部门的评估、机构自身的评估和公众的评估。对于服务的效果评估，主要是看一个项目达成的预期的目标，是否得到了公众的满意。机构应该有个完整的评估标准，每当项目完成时全面的项目评估，可以机构里面工作人员的评估，评估工作人员在项目过程中出现的问题，总结经验，在以后加以改正；可以是服务对象人员的评估，这更具有说服力，服务人员客观的评价更加有利于工作人员服务的改善。政府也应该有个完整的评估体系，监督机构去更好的完成项目。

评估体系的建立也需要有相关的监督机制，监督机制可以由机构内部监督和外部监督构成。在全社会形成良好的监督机制，促进政府购买服务的发展。监督方主要有第三方监督机构，利用第三方去监督机构的实行；社会公众和媒体的监督，这是特别有效的监督方式，公众和媒体具有公平公正的态度，能够有效的反映出机构的实际情况；专家监督，这种方式需要投入一定的资金，但是专家的意见还是比较权威的。专家的监督还是必不可少的。

4、简化申请程序，降低机构门槛

政府购买服务是社会管理方式的创新，是政府提供公共服务的一种新方式，国务院对进一步转变政府职能、改善公共服务作出重大部署，明确要求在公共服务领域更多利用社会力量，加大政府购买服务力度。政府购买服务，本身就需要引入市场机制，提高公共服务的效率。政府不能再用传统的行政命令设置行政藩篱，严格限制政府购买服务承接主体的资格条件，打破市场自主规律。各级政府需要按照国务院的部署要求，打破对承接主体资格的各种不合理限制，营造公开、公平的政府购买服务大环境，大力发展政府购买服务，促进服务业发展和服务型政府建设，为公众提供更好的公共服务。

简化机构的申请程序，不要太死板僵硬的制度。机构可以节约大量的人力物力，更好的投入服务中。对于一个项目，如果发展的很好，就长期的坚持做下去，要有一定的延续性。要降低机构的门槛，当然降低门槛不是降低机构的质量，要在保证服务完成的情况下让更多的社会机构参与到政府购买服务中来。机构是承担政府购买服务的载体，高质量的机构是保障政府购买服务完善的前提条件。对于那些空壳的机构我们要坚定的杜绝，让“僵尸”机构不存在。扶持那些质量稍高的机构，简化程序，让更多的社会组织参与进来。

三、结论

我国处在社会变革发展的阶段中，借鉴西方与中国香港的经验，政府购买服务取得了很大的成就，在各个领域都尝试采用政府购买服务的方式，比如政府购买养老服务，社会保障服务，医疗教育服务，住房服务，劳动权益保障服务，特殊群体服务等。在广州、上海等城市政府购买服务的方式被广泛的运用，通过政府出资、定向购买、契约管理的方式推动政府购买服务的运行。但是在服务提供的过程中出现了很多的问题，政府以权谋私，监管不到位，公共资金与资源浪费严重，机构膨胀，寻租与腐败现象屡见不鲜。

本文就是从这样的背景出发，希望促进南京市政府购买服务的完善。当然由于笔者的能力限制，研究存在着局限性，只是单纯的局限于南京地区，没有去其他的城市实地观察当地的政府购买服务的发展。要想促进政府购买服务健康有序的发展，必须加大社工人才队伍的建设和社会组织的发展，政府购买服务仍然任重而道远。

【参考文献】

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[5] Levitt， T.， the Third sector， New Tactics for a Responsive Society， New York， AMACOM 1973.

【作者简介】

陈艾琳（1992—），女，安徽天长人，中国人民大学社会与人口学院硕士研究生在读，主要研究方向：青少年社会工作。