改革开放后中国旅游外交的历史嬗变

【摘要】改革开放以前，旅游外交可以说是政府主导下的官方行为，并不是真正意义上的旅游外交。改革开放后，在旅游产业大力推动和政府的积极作用下，旅游外交逐渐形成。主要有两条线索：第一，旅游外交空间不断扩大，主要是对外交流的不断加强：第二，国内旅游外交意识的增强以及相应政策的出台。旅游外交经历了“以官带民”和“官导民服”兩个过程。

【关键词】旅游外交；改革开放；旅游

Abstract：Before reform and opening up， foreign tourism can be said to be dominated by the government's official behavior， is not really a tourism diplomacy. After the reform and opening， the push in the tourism industry and government， under the positive role of tourism diplomacy gradually formed. There are mainly two clues： the first， tourism foreign space constantly expanding， mainly foreign exchange continuously strengthen： second， the growth of awareness of domestic tourism diplomacy and the corresponding policies. Tourism diplomacy has experienced "to the officer， with people" and "official guide people" two process.

Keywords： Tourism diplomacy； Reform and opening up； tourism

改革开放后，中国旅游业得到了迅猛的发展。旅游业的规模不断扩大，旅游业成为第三产业中的支柱产业。到2014年，国内旅游达到36亿人次，全国旅游总收入达到3.25万亿元，出境旅游者首次突破1亿人次大关，达到1.09亿人次，入境旅游1.28亿人次。随着出入境人流的增加，旅游的外交意义愈来愈明显。故笔者不揣浅陋，尝试对旅游外交的形成过程进行简单爬梳，以期今后研究的深化。

一、改革开放前的旅游外交

新中国成立以前，由于长期战乱我国旅游业基本处于停滞阶段。1949年后，随着国民经济的恢复和社会的安定，旅游业有了新的发展。

从建国到改革开放这段时期，我国旅游外交整体政治化比较明显。建国到文革这个阶段主要是反对帝国主义，因此出入境旅游尚未起步；文革到改革开放这段期间，旅游外交的主要任务是树立社会主义国家的美好形象；当时由于受到西方国家的封锁，旅游外交的主要任务是打破帝国主义的包围，同时也为国家赚取经济上所必须的外汇。当时所有的旅游接待的企业都被称为是“涉外单位”，并且这时候我国接待对象主要是来自苏联和东欧国家。

1958年国旅总社接待自费旅游者6649人次，其中80%来自前苏联和东欧国家。1964年中国旅行游览事业管理局成立，其主要任务是对外扩大政治影响。统计资料表明，1965年文革以前的十年期间，我国旅游业共有组织的接待了38个国家地区游客，共约1.9万多人。

文革开始以后国家所有对外交往一律政治化，旅游业作为对外交往的部门依然存在，但归属外交部统一领导，主要任务是接待来华学习政治经验的外国友人，为了“了解”中国的情况而来。有关数据显示，1966年到1977年共12年间，我国一共接待了海外游客93849人。然这段时期我国旅游外交还没有脱离政治的影响，并且也没有形成有规模的人流，真正意义上的旅游外交还没有展开。改革开放后，我国通过一系列政策性改革措施，恢复旅游活动的民间外交属性，扩大民间旅游外交的活动空间。

二、改革开放后旅游外交的历史嬗变

我国的旅游业发展并不是一帆风顺，旅游外交道路发展艰难曲折。有意识形态的左右，也有政策观念的限制，最后因产业的大力推动和政府的积极作为，旅游外交最终形成。我国的旅游外交形成主要有两条主线：第一，旅游外交的空间不断的扩大，主要是对外交流的不断加强；第二，国内旅游外交的意识的增强以及相应政策的出台。

1、旅游政策的放开

1979年在全国旅游工作会议上，首次提出了旅游工作从“政治接待型”向经济创汇型转变的整体思路。从此我国旅游业在对外旅游经济活动中，与国际旅游界发生了大量往来，不断出台新的政策，为旅游业的发展铺路。这时期的主要目标是扩大入境人流，增加旅游创汇。同时，入境旅游的迅速发展增加了中外民间接触，为我国民间旅游的恢复奠定了人流基础。

1979年，国务院决定将对宾馆和旅行社实行企业化经营。紧接着1980年，国家开始开办旅游院系或旅游专业，扩大旅游教育规模；1981年，国家首次召开全国旅游工作会议；1982年，将中国旅行游览事业管理局改为中华人民共和国国家旅游局，成为国家直属机构；1984年，国务院批准国家旅游局《关于开创旅游工作新局面几个问题的报告》；1985年，国务院常务会议将旅游业列入了国家的“七五”计划；1986年，旅游业被正式列入人大批准的“七五”计划。至此，我国旅游业正式成为国民经济的重要组成部分。1983年我国加入了世界旅游组织（WTO）。1989年6月国家旅游局颁布了《关于海外朋友可以正常来华旅游的公告》，向全世界郑重的宣布：“海外来华旅游观光者的人身安全一直没有发生问题，是可以保证的，旅游者可以按计划参观游览，欢迎来中国旅游，没有必要改变预定的旅行计划。”9月5日，国家旅游局发布了《旅游对外招徕管理的若干规定》，鼓励国内旅行社在国际市场上，独自或联合开辟自己的客源市场，建立固定的招徕渠道。由此可见我国旅游界在境外举办的民间旅游外交活动从一开始就受到了政府的关注和引导，也显示了我国旅游业在走出去的战略中早就具有了国家意识。

1990年国家旅游局颁布了《关于参加和举办国际旅游展销会的管理规定》，明确规定了我国旅游界在境外的外交使命。还发布实施了《关于组织我国公民赴东南亚三国探亲旅游的暂行管理办法》，主要内容是采取由海外亲友交费的方式办理中国公民前往新加坡、马来西亚、泰国的探亲旅游活动，后来又将菲律宾列入东南亚探亲旅游国之列。1993年我国旅游局颁布了《关于在国外设立旅游经营机构的管理暂行办法》，开始允许国内旅游企业有条件地到国外开展旅游活动。1994年5月，國家旅游局有颁布了《关于外国企业在中国设立旅游常驻代表机构的审批管理办法》。1996年1月15日，国务院发布实施了《旅行社管理条例》，规定国际旅行社的经营范围包括入境旅游、出境旅游和国内旅游。随着外国旅游机构在华活动范围的扩大，外国在华商业规模，管理和技术明显增大。1997年7月1日，《中国公民自费出国旅游管理暂行办法》在全国实施，我国公民可以自费出国（境）旅游。对我国公民自由出行来说，这一政策具有划时代意义。它表明我国公民国际生存空间得到了有效拓展，也说明了我国旅游外交空间得到了进一步拓宽，更重要的是它标志着我国自觉旅游外交意识的渐趋成熟。

1999年5月，国务院发布了263号令，即《导游人员管理条例》，对国家导游人员的基本素质做出了严格规定。规定“导游应是中华人民共和国公民，在进行导游活动时，应自觉维护国家利益和民族尊严，不得有损害国家利益和民族尊严的言论，应着装整洁、礼貌待人”。显然，我国导游也肩负了神圣的外交职责。与旅游业相关的酒店、运输等企业也纷纷进入中国，不过这时的旅游外交还是处于自发的状态，主要是以经济为导入的旅游规模的扩大，而政治性的外交用意还未进入主导阶段。

2、“以官带民”的旅游外交

在上世纪90年代初，我国旅游外交意识开始走向从自发向自觉的转变过程。但是这一过程是在宏观层面上完成的，也就是说宏观层面的旅游外交政策、旅游外交思维是我国旅游外交实现转变的真正动能，而我国政府对旅游外交有意识的运作，则是旅游外交不断成熟的表现。

从1992年开始，我国旅游界在世界范围内推出了一系列主题旅游活动，旨在提升我国旅游产品的海外知名度，吸引更多的海外客源来我国观光旅游，并最终树立我国良好的国际形象。表面上看，这些活动只是一种旅游市场行为，但实际上它们已经具有很深的政治和外交用意，表明了我国旅游界在外交意识方面正在不断走向成熟。主要分为旅游年和国家年，旅游年如：1992年中国友好观光年；1995年民俗风情游；1996年“度假休闲游”；1999年“生态环境游”；2000年“神州世纪游”。主要是国家在境外进行的大型的促销活动。国家年如2003-2005中法文化旅游年、2006-2007和2012-2013中俄旅游年、2015美丽中国丝绸之路旅游年，2016中美旅游年等。其中，1992年举办的中国友好观光年是所有活动的开篇之作。这项活动深刻地反映了我国旅游界日趋活跃的外交意动，充分体现了旅游产业的和平外交内涵，因为以国家友好形象为主题对外进行旅游推广活动，已突破了旅游产业传统的势力范围，进入了崭新的旅游外交活动领域。

当然我国旅游外交能动性的增强，还表现在我国旅游界长期以来积极推进的国际旅游合作上。1993年，我国又加入了在世界上颇具影响的民间国际旅游组织——太平洋亚洲旅游协会；1994年初，该组织在北京成立分会。1994年4月，中国国家旅游局组团参加了太平洋亚洲旅游协会在韩国汉城举办的43届年会，获得了1997年该组织年会和交易会的申办权。1994年，我国还与亚洲及太平洋经济和社会委员会（ESCAP）、世界旅游组织（WTO）以及联合国教科文组织（UNESCO）就联合开发湄公河流域和丝绸之路沿线国家旅游资源等事宜进行了有益的合作。1996年7月，中国国家旅游局与世界旅游理事会联合在三亚召开了“中国旅游目的地促销委员会”。在加强与国际组织旅游合作的同时，我国旅游界还加强了与有关国家的双边旅游交往。1996年5月，中韩两国在韩国汉城举行了第二次旅游促进会，就加强中韩两国旅游交往等问题进行了友好会谈。我国旅游业国际合作范围越来越广，国家意志也越来越明显。

3、“官导民服”的旅游外交

到上个世纪90年代中期以后，我国旅游外交在旅游业界的系列重大举措中逐步形成。这主要以政府利用旅游外交活动服务于国家对外战略为标志，比如说：筹办97中国旅游年、启动出境旅游目的地市场开放战略（ADS）、配合香港和澳门回归、举办昆明世界园艺博览会等。所有这些大型旅游活动，都淋漓尽致地体现了我国旅游外交的自觉意识、国家观念、政治意图、外交功能以及民间含义。以官方活动的高层次、多样化为主导，以民间多层次、大频率的交流为辅服务于国家整体外交。旅游外交借助于民间旅游得以实现，民间的旅游最终服务于旅游外交的需要。“官导民服”的格局基本形成。

1997年，我国隆重地举办了97中国旅游年主题活动。活动的成功举办说明了我国旅游业的对外影响，已经彻底超出了单纯的业务范畴，进入了有自觉意识的旅游外交领域。97中国旅游年之所以应运而生，其背后隐含着深刻的政治与外交意图。关于这一点，国家旅游局负责人在其年度工作报告中做了具体说明。报告如此讲道：“1997中国旅游年选择的时机准，立意高，特别是把旅游年宣传和1997年香港回归的历史性庆典紧密结合起来，意义深远”。事实也是如此。1997年是我国旅游外交十分活跃的一年，国家政要及相关人士相继出现在旅游外交场合。国家领导人如此之多地出现在旅游对外交往场合，这在以前是从未有过的，也说明了旅游外交活动已经成了官方外交的重要平台。

在广泛的中外民间旅游接触过程中，我国民间旅游外交活动的多样性得到了充分的体现，许多新的方式和途径不断应运而生，当然它们是随着民间旅游交往范围的不断扩大而出现的。民间旅游外交活动已经成了我国融入全球化的前沿阵地。第一，中外民间在旅游景点里的水乳交融。第二，游历过程中的特殊场合。近年来，许多来华的大型入境旅游团队在游览过程中，都乐于参与各种特色旅游活动，扩大了与当地民间的接触。比如说2003年，为款待“非典”后的首个欧美旅行团，中国国旅总社在居庸关长城烽火台安排了团队宴会，可谓场面宏大，氛围独特，民间外交意味清新可鉴。第三，境内大型旅游节庆活动中的中外接触。2005年，北京国际旅游文化节吸引了26个国家代表前来参加，10万北京市民与盛装行进的中外游客一道载歌载舞，顷刻间北京平安大街成了欢乐的海洋。在我国如此盛大的中外接触场面是前所未有的。节庆活动使“北京与世界的距离越来越近”第四，是境外大型旅游活动中的深度互动。2004年5月，北京市旅游局在巴黎隆重举办了“盛装行进表演”活动，吸引了来自法国、英国、意大利、卢森堡、德国等地的近80万游客，中外交流场面之盛大达到了前所未有的程度；2005年2月13日，“2005春节北京代表团——伦敦广场表演活动”在伦敦举行，20多万伦敦市民聚集在市内最热闹的地段——鸽子广场，与远道而来的中国客人一起，欢庆中国传统春节。2006中国举办乡镇游，大批的外国客人进入中国的乡镇。2008年以奥运为主题的宣传活动，北京旅游促销活动走进东京、大阪、首尔进行旅游宣传。中外大规模民间接触已成功地走向了海外。第五，意义特别的境外营销活动。

近年来，我国旅游界依托许多重要资源或重大背景，以灵活多样的旅游促销方式，深入客源国底层社会，与普通民众进行了面对面的接触。比如说，我国旅游界先后在美国、韩国、澳大利亚、德国等旅游目的地，举办了规模盛大的旅游大篷车促销活动，推动了深入和广泛的中外民间接触。总之，在旅游对外活动的许多领域，民间旅游外交已经显示出旺盛的生命力。

【参考文献】

[1] 中国国家旅游局. 2015年全国旅游会议工作报告[D]. 2015.

[2] 杨公素. 回忆“文革”时期的旅游外交[J]. 国际政治研究， 1993（3）.

[3] 高舜礼. 中国旅游业对外开放战略研究[M]. 北京：中国旅游出版社， 2004.

[4] 魏小安， 张凌云. 共同的声音：世界旅游宣言[M]. 北京：旅游教育出版社， 2003.

[5] 何光暐. 中国旅游年筹备工作会议上的讲话[C]. 1996.

[6] 中国旅游报. 海外媒体关注欧洲游[N]. 2004，9，23.

[7] 李海瑞. 都市旅游与上海模式[J]. 旅游学刊， 1996（11）.

【作者简介】

刘旭兵（1989—），男，内蒙古鄂尔多斯人，湘潭大学历史系世界史研究生，主要研究方向：国际关系史、区域史。