我国PPP模式下的基础设施建设风险管理

周朔朔

【摘 要】随着改革开放和城市化建设步伐的加快，国家对城市基础设施的投资规模逐年递增，但市政公用设施的运营通常以国有企业为主，管理机制尚不健全，责任关系不明确，因此缺乏竞争压力，导致资金使用效率低下、运营成本过高。近些年来，兴起的新型融资方式——PPP模式有效的解决了基础设施建设的资金瓶颈问题和政府运营能力不足的问题。但因目前我国城市基础设施PPP项目风险管理中存在很多问题。因此，在风险识别的基础上，我们要采取相关措施来应对风险的发生。

【关键词】PPP模式；风险管理；城市基础设施建设

城市是集一个国家或地区政治、经济和文化为一体的重要载体，城市建设化水平是衡量人类文明进步的一个重要标准，城市基础设施建设水平作为衡量城市现代化程度的一个关键指标，日益受到人们的广泛关注。随着改革开放和城市化建设步伐的加快，国家对城市基础设施的投资规模逐年递增，但城市基础设施建设具有社会公益性，往往不以盈利为目的，因此市政公用设施的运营通常以国有企业为主，管理机制尚不健全，责任关系不明确，因此缺乏竞争压力，导致资金使用效率低下、运营成本过高。对此，政府早已感到束手无策。近些年来，在国际上兴起的新型融资方式——PPP模式（Public-Private-Partnership）有效的解决了基础设施建设的资金瓶颈问题和政府运营能力不足的问题。

PPP本身是一个意义非常宽泛的概念，简言之是指政府通过与私人部门建立伙伴关系，以此种方式提供公共产品或服务。PPP模式不但促进了投资主体的多元化，而且作为伙伴关系，政府和私人部门可以相互取长补短，发挥政府公共机构和民营机构各自的优势，弥补对方身上的不足，组成战略联盟，在协调各方利益目标的同时，又能合理分配双方的风险。正因如此，为加快推广PPP模式，更好地鼓励和引导社会投资，2015年5月国家发改委在门户网站开辟PPP项目库专栏，公开发布PPP推荐项目，鼓励各类社会资本通过特许经营、政府购买服务、股权合作等多种方式参与建设及运营。入库项目涉及水利设施、交通设施、市政设施、公共服务、生态环境等多个领域，截止到目前2016年已有第二批PPP项目上线，共计1043个，总投资1.97万亿元。可见，在经济发展的迫切要求下，加快PPP模式风险管理在我国基础设施中的研究是势在必行的发展趋势。

一、目前我国城市基础设施PPP项目中面临的风险困境

由于我国城市基础设施建设引用PPP模式的期限不过十年，在整个风险管理探索阶段中面临着很多挑战，具体如下：

（一）相关法律政策亟待完善

目前，有关我国PPP模式城市基础设施建设的相关法律还在制定和完善阶段，没有任何有关于PPP模式的专门立法，在基础设施的建设过程中主要还是依托政府采购和工程经济方面的法律法规，尽管国资委出台了一些政策性文件及地方各政府的规范性文件，但因法律效力的约束使得执行力度下降。因此，以公私双方利益分配和风险分担为中心的操作规范、PPP细则指导、收费标准等相关法律法规的制定严重不足，导致有关PPP项目的很多问题无法可依，影响公私双方之间的合作伙伴关系，加大城市基础设施建设的融资难度。

（二）金融风险难以规避

影响我国金融市场的两个重要因素是：通货膨胀风险和利率变动风险，两者的微小的变化可以带来巨大的影响。通货膨胀是由于国家宏观调控引起的本国货币贬值，通常会使得城市基础设施建设过程中人工费、材料费等成本增加；利率风险通常是指贷款利率风险，是由于银行贷款利率的变动导致项目投资成本的增加。若使用的是浮动利率，利率的上升会导致贷款利息和运营成本的增加；若使用的是固定利率，利率的降低又会产生机会成本。因此，潜在的通货膨胀风险和利率风险可能会为投资双方带来致命的威胁，在发达国家，常常利用一些衍生金融工具来规避金融风险。

（三）项目风险无处不在

第一，从项目审批开始，可能会因审批时间冗长、程序复杂导致额外成本增加；第二，项目融资阶段，由于融资市场不发达以及融资结构不合理，通常会使得融资成本超出合理预算；第三，设计阶段，由于城市基础设施建设的复杂性，PPP模式的设计通常会随着外在环境的变化而变化，设计图纸的变更可能会阻碍项目的正常建设从而延迟工期、增加项目的不确定性；第三，建设过程中，经常会出现安全事故、资金链中断、原料供应不足、完工风险等问题；第四，运营阶段，由于外在环境的不断变化，供大于求使得产品价格下跌，从而产生市场需求风险。同时，长期的项目运营，可能会发生高额的项目维护费用，使得财务投资风险增加；第五，在移交阶段，政府对基础设施过低的价值评估可能会出现移交失败的风险。

二、我国城市基础设施PPP项目的风险应对措施

由于项目风险伴随着整个基础设施建设运营过程，因此，项目管理人员在项目初期就要对风险有一定的预见性，时刻监测风险的变化情况，防止风险扩散。具体的风险应对措施如下：

（一）建设前充分做好可行性研究

在项目建设之前，投资方应提前做好可行性研究工作，通过市场调研合理安排融资方式，以此达到最优的融资结构。根据基础设施项目自身的特点，考虑建设运营过程中可能出现的各种风险因素，对风险产生的来源进行详细分析。在风险识别的基础上，分析发生的概率和可能带来的后果，在遏制风险发生的同时做好风险应对措施。

（二）制定合同降低系统风险的危害性

首先，宏观风险和法律层面的风险属于系统风险，一旦成为事实风险，将会对私人部门投资者带来毁灭性的打击，尽管系统风险不能消除但是可以通过双方的补偿约定可以降低其危害性，把投资方的部分风险通过合同的形式转移给有政府支持的公共部门，从而提高投资方的积极性。同时，通过制定和完善相关的法律法规，明确私人部门和公共部门的风险分担和利益分配原则，理清双方的权利义务。在PPP模式中通过有法可依和有法必依来提高权力透明度，使得与城市基础设施相关的财政支出在法律框架的严厉监管之下做到合理合规合法。

（三）细化阶段性风险的防范措施

阶段性风险大多属于非系统风险，可以通过一定的措施来降低发生的概率甚至是消除。

第一，可行性研究和设计阶段，判断此类城市基础设施项目是否符合国家支持的产业政策，引用的技术设备是否先进以及消化吸收落后生产力的能力，还要注意资源的利用是否符合国家节能环保的要求，只有在国家政策的支持下，此项目的建设才能畅通无阻，运营才能持续高效。

第二，招投标阶段，根据自身实力“量体裁衣”，避免高价夺标，同时减少决策失误。

第三，在PPP项目融资阶段，国家应针对不同的基础设施编制绩效考核表，量化寿命周期、费用大小及效益等项目，使得投资方根据大致标准合理安排融资计划、丰富资金的融资方式。要注意避免过度依赖银行信贷，通过寻找资金平衡点来降低财务风险。

第四，建设阶段，首要要加强安全教育和施工安全管理，完善事故责任制度。其次，加强对承包商施工进度监管管理，保证项目如期完成降低违约风险，并且要建立质量管理体系，做到质、量一起抓。最后，要合理利用资源和边角废料，降低工程成本，从而增加收益。

第五，工程的运营和移交阶段，首先，选择合适的项目运营管理商，凭借其丰富的管理经验和运营能力，使得基础设施项目运营早日步入正轨；通过签订有利的经营管理合同来应对外部宏观环境的变化，根据不同产品的定价策略来应对由于供求不平衡带来的产品价格风险。其次，为了保证移交工作的顺利进行，经营者可以事先与政府签订有担保的最低购买价格协议。

【参考文献】

[1]白锐.城市基础设施建设项目PPP模式应用研究[D].重庆交通大学， 2012，04

[2]许娜.准经营性城市基础设施 PPP模式的关键成功因素研究[D].重庆大学， 2014，05.