整体性治理：社区权责碎片化的根源与超越

张继军

摘 要：社区是和谐社会的基本单元，也是生产和消费公共产品的基本单元。社区治理单元中，社区居委会、公共服务站、社区社会组织、辖区单位等主体间呈现一定程度权责的碎片化，权责冲突、缺乏协调，社区治理效能低下，居民需求得不到积极回应。通过对社区权责碎片化整理，能够有效应对权责碎片化状态，实现社区公共产品有效供给和社区治理效能提升。

关键词：社区权责；碎片化；整体性治理

中图分类号：D669.3 文献标识码：A 文章编号：1673-2596（2016）05-0016-03

改革开放以来，伴随着经济体制、政治体制、社会体制的变革，“社会结构的多样性带来了社区需求的多样性，不同的社会群体对参与社会管理的需求或享受公共服务的需求，表现出异质性”[1]。能否有效提供社区公共产品，满足居民多样化需求，成为政府和社区各主体重要任务。

一、社区权责碎片化的表现

英国学者格里·斯托克指出“由于各方面的责任趋于模糊，易于导致逃避责任或寻求替罪羊”。在城社社区治理中，社区居民委员会、公共服务机构、社区社会组织、辖区单位等主体间权责关系尚存模糊之处，权责碎片化，影响社区整体性治理，不利于社区治理体系现代化建设。社区权责碎片化表现如下：

（一）居民委员会与公共服务站权责碎片化

社区居民委员会“行政组织”和“自治组织”的二重性决定了当前我国城市大部分社区治理结构的二重性，即管理或控制与自治的二重性。中华人民共和国宪法第一百一十一条规定“城市和农村按居民居住地区设立的居民委员会或者村民委员会是基层群众性自治组织”。实际上，居民委员会承担大量行政事务，自治事务无暇顾及，居民委员会与社区工作站权责混乱，功能界限不清。一是，职能不分功能不互补。“社区工作站作为政府社会管理和公共服务的微观机制，具体承担政府向社区延伸的各项公共服务；社区居民委员会回归自治功能，着重发育社区民间组织，开展自治活动”[2]，与公共服务站协助政府开展工作。然而事实上，居委会与工作站“职能不分、功能不互补”，社区自治事务和社区工作站行政事务不分，影响到社区居民自治发展。例如在宁波市H区，社区居民委员会与便民服务中心岗位、职责交叉。社区居民委员会部分成员兼任便民服务中心的工作人员，有的社区居民委员会副主任或专职委员同时担任便民服务中心主任，或者社区党委副书记也需要承担便民服务中心的党务、统战、社教和文化岗位工作。二是，“条线”陷入合作困境。由于政府组织条块分割，奉行部门主义和部门利益，各自为政、重复劳动、相互推诿、信息孤岛、资源浪费，尽管社区专干进驻社区，却陷入合作困境。如人口信息虽由网格员统一采集，但在录入过程中分别由计生专干、社保专干、低保专干和外来人口协管员分系统接口分别录入，基本信息网络接口复杂、繁琐。这造成基础数据重复采集、信息孤岛问题严重、使社区不得不做很多的“无用功”。

（二）居民委员会与社会组织权责碎片化

社区社会组织指以社区为本的、居民自愿组建的履行自我教育、自我管理、自我服务、自我监督、自我发展的各类非营利组织组织的总称。实际上，社区组织间关系不均衡，社区居委会一体独大，社区民间组织力量弱，甚至缺失。一是，边缘：居民委员会与专业服务组织。在深圳市P区，为了让居民委员会回归本我：首先，成立社区工作站承接行政性事务，为剥离居民委员会所承担繁重的行政性事务；其次，成立社区服务中心，并由社会机构运营社区服务中心，履行协议内容，向社区提供相关服务。事与愿违，居民对社区工作站和社区服务中心认同度更高，居民委员会遭遇边缘化境地。二是，控制：居民委员会与社区社会组织。中办发〔2010〕27号文件明确指出“社区居民委员会是社区居民自治的组织者、推动者和实践者”。在宁波市H区某个社区，居民委员会不是积极引导和发展居民和社团自治，而是加强控制。居民委员会理性逻辑在于，社区社会组织力量的壮大会威胁到居民委员会甚至政府部门，是造成不稳定因素的载体，因而不是引导社区社会组织参与社区民主协商。三是，组织的无序。由于社区公共资源有限，加之社区社会组织间没有有效沟通和协商，在兴趣类组织中经常发生资源“争夺战”，也不乏产生肢体伤害事件。在互助类组织里，缺乏引导和介入，如低能人士互助团、残疾人互助组是自我封闭，排斥周围人群和组织，部分组织演化为上访和维稳群体。在这里，社区不仅需要强调社会组织的权利，也要协调社区社会组织间的权利关系，增进共识，促生有序治理。

（三）居民委员会与辖区单位权责碎片化

众所周知，单位制解体以来，社会空间产生分离，社区已经成为人们居住和生活的空间。“共驻共建、资源共享”成为辖区单位参与社区建设的理念，这客观要求辖区单位承担一定社会责任。实际情况中，一是拥有充足资源的辖区单位处于强势地位，居民委员会处于弱势地位，辖区单位参与社区管理与服务主动性不足；二是社区辖区单位参与动力不足，缺乏参与激励和互惠机制；三是，社区居民委员会与辖区单位之间缺乏足够信任。

（四）服务冲突

满足居民需求，实现社区公共利益最大化是社区组织、机构、政府部门的共同目标。从理性人视角来看，时常出现居委会及社区服务机构权责与居民实际需求、社区公共利益相悖的景象。

一是，需求边缘。由日常办公、工资福利等受到政府牵制，居民委员会把行政考核目标作为导向，忽略居民真实需求和切身利益，没有发挥居民委员会自治功能和中介作用。居民也认为社区居委会是政府的基层组织，社区成员没有将自己定位于主动参与是公共事务的角色上来，依赖性严重，社区居民对政府在基层的“代言人”不满意，认同不足。

二是，服务错位。专业服务组织，是指政府通过购买社会机构服务，签订服务合同，接受政府评估和监督，以满足社区居民服务和需要。就某个社会机构提供居民服务时，“工作模式强调传统的自上而下的“以行政管理为本”而不是专业社会工作所强调的“以人为本”、“以服务案主为本”的模式，因而服务对象的利益常常被忽略或损害”[3]。

（五）群体参与失衡

社区精英在能力、社会资本等方面较社区普通居民优越，往往成为民间组织潜在领袖，对社区参与和社区协商有一定影响力，成为基层政府和社区居委会吸纳对象。以选举为例，尽管居民参与居委会组织选举，但居民个体的分散性和较低的利益关联度使选举后居民难以或不愿意参与社区公共事务的治理，导致社区自治变为部分民间精英的自治[4]。

二、社区权责碎片化根源

“希克斯指出所谓碎片化是指个专家之间因贫乏的协调而导致的结果，并具有无数种问题来源，是一个非常复杂的问题。”[5]在我国社区建设历史阶段中，我国城市社区治理中权责碎片化有其特殊性，其根源在于政府的碎片化，社区权责的碎片化有着深层次的影响因素。在笔者看来，根源在于：一是政府部门职责同构，造成条块分割矛盾长期存在；二是条块分割，存在部门主义。

第一，职责同构、条块矛盾。所谓“职责同构”，是指在政府间关系中，不同层级的政府在纵向间职能、职责和机构设置上高度统一、一致，机构设置上也就是“上下对口”，“左右对齐”。而政府组织中的“条条”牵制政府组织中的“块块”，职责同构构成“条块矛盾”长期存在之病理所在。

第二，条块分割、各自为政。张治栋认为“条块分割的本质在于行政垄断”。部门垄断不利于社会组织发育，也因社会组织低组织化而得到强化。曾凡军认为“条块分割深层多维原因：一是，政府是利益主体是条块分割的内在动力；二是，功能定位不合理是条块分割的现实可能；三是，不科学的考核机制促成条块分割的激励机制。”[6]

第三，政府治理碎片化渗入。随着单位制的解体，单位不再是全能型服务者和资源提供者，大量政府资源下沉到社区，政府将一些职能转移或者还给社区。但条块分割，政府部门奉行部门利益，各自为政，致使延伸到社区的资源、信息、服务呈现碎片化状态。加之“只唯上、不看下”导向，忽略居民需求和利益诉求，城市社区治理效能低下，社会问题社区化，“病的是政府，却总给社区看病”。

三、超越碎片化：社区权责整理

（一）整体性治理观念培训与内化

“整体性治理不仅仅是一种工具理性意义上的治理模式的变迁，更是一种治理理念的重塑，能极大地深化和提升政府治理的理论内涵和实践意旨。”[7]首先要培育社区整体性治理观念，加强整体性治理理念的教育和培训。通过手册宣传、宣传栏、会议召开、现代多媒体等多种形式宣传整体性治理理念。其次，整体性治理理念的内化。理念仅是外在规则，停留在观念层面远远不够。整体性治理理念内化于内心深处才是关键，否则社区整体性治理面临风险，或流于形式、或应付上级。

（二）以满足社区居民需求为导向

“传统的公共制度……都是旨在便利管理人员和服务提供者，不是便利顾客的”[8]。整体性治理则强调以满足公民需求为主导的理念，也就是“将个体的生活事件列为政府治理的优先考虑项目，将‘政府组织的研究重点转移到‘个体问题的解决上”[9]。因此，政府部门和社区治理主体必须剔除“拍脑袋”迹象，树立正确的社区治理观念，即社区是居民的理念，政府、社区组织和社区机构应当以满足居民和社区多样化需求作为自己的出发点和落脚点。

（三）社区事务分流

满足居民需求是社区组织、辖区单位和各类机构的出发点和落脚点，以满足居民需求为导向，而不是传统的单纯对上看齐。总体来讲，三事分开，即社区自治事务、社区行政事务、社区公共事务分开，推进事务分类管理和流程再造，实现自上而下和自上而下的良性互动关系。根据实践经验和学术反思，笔者提出自上而下的事务分流，这产生以下两个益处：一是，清晰界定各主体应当处理的事务和应当协助处理的事务，形成各层次事务目录，确定其功能边界；二是，依据事务界定，明确规范各主体权责，形成权力责任目录，避免责任不清和责任推诿，提高行政效能和自治效能。

（四）疏通参与渠道

居民参与是社区自治的内在要求，也是社区建设的根本动力和根本保障。社区参与也是社区成员自主选择权利、机会和能力扩展的过程，也是现代公民社会培育过程。社团是社会人经过组织化变成社团人构成，凝聚和表达社团成员利益诉求。根据“经纪人”假设，参与者行为是行动者为追逐个人利益而做出的理性选择，参与程度取决于治理主体被激励的程度；因此，需要将个人利益嵌入社区利益，使得社区成为真正的居民共同体，是促进居民参与、重构居民与社区组织互动关系的根本措施[10]。

（五）构建协作机制

整体性治理强调各主体、公私部门之间的协调与整合，这是弥合主体和部门缝隙“良剂”，有助于弥合组织、机构之间的缝隙，实现并提高社区整体性治理的效能。同时，整合也是一种协调方式，是指政策执行过程中的协调，协调已成为整体性治理的内在核心，并将协调作为提升集体行动能力和解决碎片化问题的有效路径[11]。建立健全各类联席制度和对话沟通机制，构建社区主体沟通机制。社区多主体合作和频繁互动有助于破解基层社会治理困境，也是适应社区治理体系和治理能力现代化建设的要求。

（六）技术整合

整体性治理强调信息技术整合，网络简化和一站式服务。邓利维表示，数字时代治理的核心在于强调服务的重新整合，整体的协同的决策方式以及电子行政运作广泛的数字化[12]。目前，社区信息化水平不高，信息网络资源也没有整合。政府部门各自为政，权力部门化，部门利益化，尽管延伸到社区信息平台很多，但都是割裂的、分割的，存在严重信息孤岛现象。利用信息技术，坚持以居民需求为导向，建构信息共享机制，整合信息资源，有助于减少成本，提供更好的社区服务。

（七）信任建设

整体性治理十分重视信任因素，“并强调信任是整体性治理所需的关键性整合及整体性治理最重要的是责任感”。林楠认为“信任可以定义为对他人在叫还债考虑到自我的利益的信息和期待，它代表着对一个事件或行动将会发生或不会发生的信念，这种信念是在重复交换中被相互期待的。”[13]帕特南在《使民主运转起来：现代意大利的公民传统》中指出，社会资本指的是社会组织的信任，如信任、规范和网络，这些特性通过促进合作行为能够提高社会的效能。在社区治理中，信任和理解是社区主体协调、合作的关键，减少猜疑，降低协作、合作成本，促成共识。

参考文献：

〔1〕李雪萍，陈伟东.社区管理：多元互动网络[J].社会主义研究，2002（3）.

〔2〕卢爱国.“江汉模式”新轮改革目标选择、体制创新及可行性[J].湖北社会科学，2013（1）.

〔3〕文军.谨防社会工作泛化发展[N].中国社工时报，2014-12-21.

〔4〕张大伟，陈伟东，孔娜娜.中国城市社区治理单元的重构与创生[J].城市问题，2006（4）.

〔5〕〔6〕〔9〕〔12〕曾凡军.基于整体性治理的政府组织协调机制研究[M].武汉：武汉大学出版社，2013.87.

〔7〕曾凡军.整体性治理：服务型政府的治理逻辑[J].广东行政学院学报，2010（1）.

〔8〕戴维·奥斯本，特德·盖布勒.改革政府：企业精神如何改革公营部门[M].上海：上海译文出版社，2006.135.

〔10〕夏建中.中国城市社区治理结构研究[M].北京：中国人民大学出版社，2012.10.

〔11〕曾凡军.论整体性治理的深层内核与碎片化问题的解决之道[J].学术论坛，2010（10）.

〔13〕[美]林楠.社会资本—关于社会结构与行动的理论[M].上海：上海人民出版社，2005.149.

（责任编辑 徐阳）