科研经费预算执行进度缓慢原因浅析

摘 要：随着国家财政对科研项目经费投入的不断增加，科研经费预算执行进度缓慢的问题日益突出，文章从科研经费预算执行的现状入手，指出了科研经费预算执行缓慢对国家及社会的影响，分析了科研经费预算执行缓慢的原因，提出了强化科研经费预算执行责任意识、合理编制预算、提高执行效率流程、建立信息平台等一系列措施来加快预算执行进度。

关键词：科研经费 预算管理 预算执行

中图分类号：F234 文献标识码：A

文章编号：1004-4914（2016）05-052-02

预算管理是现代财务管理的一种方式，它是指通过预先确定的一系列财务指标，通过对过程的控制，并以预算目标为依据对结果进行评价。我国预算法规定，预算由预算收入和预算支出组成，因此考核科研单位预算执行情况就要从预算收入和预算支出两方面考虑。

随着《财政部、科技部关于调整国家科技计划和公益性行业科研专项经费管理办法若干规定的通知》（财教【2011】434号）的颁布，国家对科研经费的管理日趋可控化，对预算执行不力的沉淀资金要予以收回。国家每年的财政预算开支都是以财政收入为基础按照量入为出的原则进行安排，如果有部分资金不能按照进度执行下去，势必会造成财政资金的浪费。因此加强预算管理，推进预算执行进度就成为重要课题。

一、科研机构项目经费预算执行现状

科研机构项目经费按其来源分为横向科研经费和纵向科研经费。横向科研经费是相对于纵向科研经费而言。纵向科研经费是指国家、省、部委等政府部门布置或受政府部门委托下达的项目，由上而下，承担项目研发的单位和发布课题的单位有着直接或间接的领导与被领导关系，所以叫纵向。这部分资金一般都纳入国家年度资金预算安排。

横向科研经费是指企业的课题，做课题的科研机构和企业是平等协商的合同关系，所以叫横向科研经费（已确认为国家级课题、省部级课题的项目除外）。

因此考核科研经费的预算执行情况以纵向科研经费为主。

如国家某研究机构下属单位2015年收到财政支付的科研经费共1.63亿元，结转上年度财政资金0.32亿元，当年可供使用财政额度1.95亿元，实际使用财政额度支出1.51亿元，当年财政拨款科研经费预算执行率约77.44%，就是说要有0.44亿元的经费结转到下年度使用。虽然这些科研经费中有些项目执行周期在一年以上，但是财政科研经费拨款是指当年的预算，要求当年下达的预算当年完成。

另一方面，从该科研机构月度预算执行进度通报情况来看，2015年1—7月机构所属145个预算单位中，103个单位预算执行率高于50%，42个单位低于50%，其中13个单位预算执行率低于40%。与各单位2015年7月预算执行计划考核目标相比， 57个单位完成计划考核目标，88个单位未完成计划考核目标，其中60个单位实际执行率与考核目标相差5个百分点以上。而在2015年1—11月该科研机构下属各科研单位预算执行进度统计情况如下表所示：

从上表看出，截止2015年11月底预算执行进度达90%-100%的只有47所，占比32.41%，预算执行进度在80%以下的有52所，占比35.86%，可见项目支出预算执行进度偏慢并不是个别现象。

二、科研经费预算执行进度缓慢带来的影响

科研项目经费主要来自财政拨款，科研经费预算执行进度慢，意味着财政资金没有得到充分有效利用，造成公共资源积压，财政资金的闲置、浪费。为优化财政资源配置，提高财政资金使用效益，财政部出台一系列措施严格控制财政结转结余资金，避免财政资金浪费。

根据《财政部关于印发<中央部门财政拨款结转和结余资金管理办法>的通知》（财预〔2010〕7号）第十八条的要求，“中央部门在预算执行中，对当年执行进度缓慢、预计年底可能形成较多结转或结余资金的项目，应及时提出调减当年预算或调整用于本部门执行中新增的重要支出的建议，报财政部审批。对经财政部审核调减的部门预算资金，全部收回中央总预算。”

《通知》第十九条指出“除特殊原因外，对当年结转和结余资金比上年增加较多，或常年累计结转和结余资金规模较大的中央部门，在编制部门预算时，财政部将视其结转和结余资金情况，适当压缩部门财政拨款预算总额。”

因此，必须充分挖掘科研经费预算执行进度慢的原因，找出良好的对策来提高预算执行进度。

三、科研项目经费执行缓慢的原因分析

（一）重视科学技术研究，轻视经费预算执行

一方面，在科研项目的管理工作中，普遍存在重视科学技术研究忽视经费管理的现象，其主要表现就是科研项目负责人重视科学研究，轻视预算执行，在项目验收过程出现通过技术验收，而财务验收环节被卡住的现象。造成的后果就是项目负责人不但要费时费力重新梳理项目支出，而且还面临因项目支出混乱被取消争取后续项目资格的风险。

另一方面，很多科研单位为了鼓励科研人员争取更多的科研项目，提高科研院所的研究水平和声誉，对于科研经费的管理制定了相应宽松的政策，在项目预算经费使用上不规范，拖累预算的执行进度。

（二）预算编制不科学，刻意变更相关项目支出

过去编制的预算尽量加大材料费、设备费、测试化验加工费的支出，刻意减少劳务、管理费、出版文献费支出，借此增加项目申报成功的可能性，但在实际研发过程劳务费及日常管理费支出是不可避免的，并且还有逐年增加的趋势。

目前我国现行的科研经费预算编制亦逐渐摆脱了过去多年一成不变的预算编制模式，改为更加贴近实际和人性化。《财政部、科技部关于调整国家科技计划和公益性行业科研专项经费管理办法若干规定的通知》（财教【2011】434号）中指出，“间接费用中绩效支出不超过直接费用扣除设备购置费后的5%”“课题总预算不变的情况下，直接费用中材料费、测试化验加工费、燃料动力费、出版/文献/信息传播/知识产权事务费、其他支出预算如需调整，课题组和课题负责人根据实施过程中科研活动的实际需要提出申请，由课题承担单位审批，科技部或相关主管部门在中期财务检查或财务验收时予以确认。”

（三）项目申报周期长，市场行情的变化影响预算执行效率

科研项目经费预算一般分为两个阶段，一是项目立项申报期的经费概算阶段，另一个是项目立项后上报详细支出的预算阶段。无论哪个阶段的预算都应当以项目研究目标和研究内容为基础，符合相关的政策要求。

在项目立项概算阶段，项目预算申报时需提供所购设备的技术指标、价格，甚至供货商公司名称，但是等项目申报批复之后，市场行情很可能已经出现变化，而对于一些重大科研项目等到了预算申报阶段时，时间可能已经过去了1年多，甚至2年。部分设备尤其是电子设备会出现性能技术指标大幅度提高，价格也更高的情况，而原预算设备可能已找不到供货商，或不能满足科研要求，导致项目决算时要求所购买的设备名称与预算不一致。如此，使得项目预算难以执行。

（四）设备招标采购流程冗长，拖慢预算执行

根据相关法律规定，单价金额超过50万元的设备采购必须经过管理部门招投标统一采购，具体程序一般分成以下几个阶段：设备购置申请、部门审批、公开招标、签订协议、预付货款、设备验收、资产入账、质保期（通常1年以上）结束付清尾款等。从购置论证到付清款项结束整个流程共花了约12个月时间。如果是进口设备会因报关等原因所需时间更长，从申请到最后付款长达16个月之久，如果再出现质量问题，可能会有2～3年的支付期间，从时间上影响了预算的按期执行。

（五）拨付款机制亟待完善

实际拨付款过程随着科研经费管理日趋严格，相关主管经费的部门下达当年经费时并非一次下达，而是根据研究机构的科研需求及上年度经费使用情况，分次核拨经费，而每年度的申请经费过程不亚于项目重新申报立项。

在科研经费处于“僧多粥少”局面的情况下，科研人员在做项目预算时有意识加大前期预算支出，而实际执行时却只能按照科研进度安排支出。如果完全按照预算执行，就会出现科研项目前期吃的胀肚子，项目后期则是饿成瘪肚子局面，而对于一些重大项目为保证科研的正常进行，不得不申请增加预算。

四、解决科研经费预算执行进度缓慢的对策

（一）强化项目负责人对科研经费管理的认识

项目申报的根本目的是为了取得相应经费以保障科研项目的顺利进行，但并不代表项目经费到账后，经费使用就失去了监管。财政部、科技部明确规定，对科研项目中不合理支出坚决予以退回，并影响到后续项目的申请。科研部门在项目负责人申报项目时必须强调按预算进度完成项目支出的重要性和必要性，积极主动地大力宣传财政部、科技部等部门发布的相关管理办法，同时在新员工入职、新增项目负责人等的培训中根据实际情况不定期的邀请科研经费管理方面的专家开展有关经费管理规定的培训。

（二）加强对项目负责人预算编制的培训

规模大的科研机构其项目经费来源也比较复杂，完全靠科研管理部门进行项目细化预算编制是不可能做好的。某些单位重大专项一般都配备专门的项目管理秘书，科研秘书的主要工作是对自己本部门各项目的研发进度、预算编制、经费使用情况等进行日常管理和监督，因此对本部门项目的支出情况有着比较全面的了解，所以在预算编制过程中，科研管理机构要加强对项目秘书的培训，使他们不但精通科研项目立项申报的流程，而且也要熟悉科研项目申报过程中的预算编制，在审查申报资料的同时充分预计经费预算的执行进度，从而保证预算进度的顺利执行。

（三）建立内部协调机制，简化审批程序，提高执行效率

科研经费支出中涉及到的设备购置申请、部门审批、公开招标、签订协议、预付货款、设备验收、资产入账等各个环节，涉及财务、资产、科研等部门，这需要这些部门通力协作，建立工作流程化、制度标准化的高效审批机制，提高办事效率，缩短科研经费支出时间。

（四）建立预算管理评价机制，启动预算执行警报制度

要把预算执行制度纳入到科研项目中期检查、期末验收，以及对科研人员的日常绩效评价体系中。对预算执行不力的项目负责人，要采取通报、约谈等方式，督促其尽快执行。对预算执行得好的项目负责人予以适当奖励。同时在项目执行过程中加强对预算执行情况的管理监督，建立预算执行警报制度，警报可分为红色、橙色、黄色三种，具体情况如下：红色警报（预算执行率50%以下），橙色警报（预算执行率50%～69%之间），黄色警报（预算执行率70%～89%之间）等。

（五）依托网络信息技术，搭建综合性信息管理服务平台

随着网络科技水平的飞速发展，很多科研机构已经建立了融合科研、财务、人事等部门和项目负责人共享的信息平台（如中国科学院综合信息管理服务平台ARP系统），实现对科研项目从立项、申报、批复、执行、监督、验收等的全过程管理。但在实际运行过程中有些项目负责人并没有及时查询经费到账情况而是等待相关部门通知，或者亲自去财务部门查询。因此在搭建综合性信息管理服务平台的基础上，还要不断提高服务平台的使用效率，实现各个阶段全过程的管理与控制，由事后控制转为事前谋划、事中控制，充分发挥信息管理服务平台的有效性，提高预算执行进度。

参考文献：

[1] 财政部、科技部《关于调整国家科技计划和公益性行业科研专项经费管理办法若干规定的通知》财教【2011】434号

[2] 财政部《关于印发<中央部门财政拨款结转和结余资金管理办法>的通知》财预〔2010〕7号

[3] 崔炜，范毅.基于科研项目经费预算管理的探讨.财经界（学术版），2014（11）

[4] 马红红，陈冬秀.加快高校科研经费预算执行进度对策浅析.商业会计，2013（10）

（作者单位：中国科学院光电研究院 北京 100009）

[作者简介：金振胜（1971—），男，毕业于西安交通大学，硕士，高级会计师]

（责编：纪毅）