我国生态文明法治建设存在的主要问题及对策探析

樊晓杰

摘 要：生态文明是人类文明发展的必然趋势，生态文明法治建设是生态文明建设的重中之重。党的十八届四中全会指出，用严格的法律制度保护生态环境，促进生态文明建设。我国应在以科学发展观为引领的基础上，完善生态环境立法、规范生态文明行政、司法关系、拓宽公众参与渠道等方面，加强生态文明法治建设，推进生态文明的顺利实施。

关键词：生态文明 法治建设 和谐 发展

中图分类号：F205 文献标识码：A

文章编号：1004-4914（2016）05-067-03

自上世纪80年代以来，人们对生态环境保护的认识不断加强，提出了“可持续发展”的发展理念，赋予了生态环境保护更为丰富的内涵，生态环境与发展被国家决策层越来越多地关注和重视。正是在这样的大背景下，党的十八大报告提出了“大力推进生态文明建设”的响亮口号，并提出了生态文明建设的总体目标。党的十八届四中全会首次强调，用严格的法律制度保护生态环境，为全面推进生态文明法治建设奠定了坚强的法治基础。《中共中央国务院关于加快推进生态文明建设的意见》中再次强调：加快建立系统完整的生态文明制度体系，引导、规范和约束各类开发、利用、保护自然资源的行为，用制度保护生态环境；坚持问题导向，针对薄弱环节，加强统计监测、执法监督，为推进生态文明建设提供有力保障。{1}

一、生态文明与生态文明法治建设的科学内涵

（一）生态文明与生态文明建设

生态文明即生态层面的文明，又称绿色文明。国家环保局副局长潘岳认为：“生态文明，指人类遵循自然生态规律和社会经济发展规律，为实现人与自然和谐相处及以环境为中介的人与人和谐相处，而取得的物质与精神成果的总和；指人与自然、人与人和谐共生、良性循环、全面发展、持续繁荣为基本宗旨的文化伦理形态；指人类用更为文明而非野蛮的方式来对待大自然，努力改善和优化人与自然关系的理念与价值取向。”{2}具体来讲有广义和狭义之分。广义的生态文明是指人类文明发展的新阶段和新形态。它是指人们在改造世界的过程中不断克服其负面效应，积极改善和优化人与自然、人与人、人与社会的关系，是建设人类社会整体的生态运行机制和良好的生态环境所取得的物质、精神、制度方面成果的总和。它包括人与自然关系的和谐、人与人之间关系的和谐，以及人与社会之间关系的和谐，而不仅仅局限于人与自然的关系。从狭义上讲，生态文明就是人类在改造自然以造福自身的过程中，为实现人与自然之间的和谐所做的实际行动和所取得的成果的总和，是一种人与自然和谐相处的状态。它包括人类保护自然环境和生态安全的思想观念、法律制度、政策机制，以及维护生态平衡和可持续发展的科学技术、组织机构和实际行动等要素，是这些要素的有机、完美的组合{3}。

生态文明建设是指人类以文明的态度对待大自然，不野蛮开发，不粗暴对待大自然，认真保护和积极建设良好的生态环境；使生态化渗入到社会结构当中，以期维护人类活动对大自然的最小损害并能进行一定的生态建设。

（二）生态文明建设的必要性

我国经历了30多年的改革开放，无论在经济上还是在政治上和文化上都取得了举世瞩目的伟大成就，然而同时付出了而且也将继续付出沉重的环境代价，环境污染、生态破坏、人地关系紧张以及由于地区发展环境差异带来的财富分配不公等问题，开始成为制约经济持续发展的瓶颈。无论是维系人们基本生存的耕地、淡水资源，还是支撑经济持续增长的能源和矿产资源都相对短缺。生态文明建设已成为我国实践科学发展观不可或缺的前提条件之一。因此，深入贯彻落实科学发展观，确保实现2020年全面建成小康社会的宏伟目标，就要求将生态文明建设摆到更加重要的战略地位。

党的十八大强调：“建设生态文明是关系人民福祉、关系民族未来的长远大计。面对资源约束趋紧、环境污染严重、生态系统退化的严峻形势，必须树立尊重自然、顺应自然、保护自然的生态文明理念”。{4}党的十八大报告中提出的“大力推进生态文明建设”和“努力建设美丽中国”的奋斗目标，表明我国的生态文明建设已经从零散的理论探讨上升到了国家总体建设战略的高度，为我国的未来建设重心指明了方向。党的十八届四中全会指出，用严格的法律制度保护生态环境，加快建立有效约束开发行为和促进绿色发展、循环发展、低碳发展的生态文明法律制度，强化生产者环境保护的法律责任，大幅度提高违法成本。建立健全自然资源产权法律制度，完善国土空间开发保护方面的法律制度，制定完善生态补偿和土壤、水、大气污染防治及海洋生态环境保护等法律法规，也标志着生态文明法治建设的全面推进，为促进生态文明建设奠定了法治基础。

（三）生态文明法治建设的紧迫性

生态文明建设需要通过自然科学的研究，解决好生态建设中的各种科学技术问题，从而使人和自然达到和谐共处的目标，但最终目的是处理好经济发展过程中人与自然的关系。从另一方面看人与自然的关系的好坏、和谐与否，其实就是人与人之间的关系好坏、和谐与否的表现，从这个角度讲，生态文明建设是一个社会问题，而解决社会问题必须依靠法治。通过社会科学的研究，解决好生态文明建设中的制度、体制问题，以及个体与个体之间、个体与社会之间的各种关系。这是加强生态文明法治建设的理论根源，也是我们把生态文明建设提高到一个新水平的具体体现。

到目前为止，出现生态被破坏、经济发展遇到瓶颈、人们生活环境恶化的原因，归根到底是经济发展过程中个体、社会、自然三者间利益与矛盾冲突造成的。个体在经济发展过程中，首选是自身的利益而不是保护生态环境，这是破坏自然和生态环境的最根本的原因。因此在生态文明建设过程中必须首先考虑处理好个体与个体间关系，进而处理好个体、社会、自然三者之间的关系，这也是生态文明建设的根本任务。处理好这些关系的基本途径是解决好经济社会发展过程中的制度建设。正如十八大报告中指出的：“保护生态环境必须依靠制度。”{5}生态文明法治建设的内涵在于：首先，只有法治才能把理念更快地转化为实践。生态文明建设不仅要牢固树立保护生态环境的理念，更重要的是把理念落实在行动上，而理念与行动转化的催化剂就是法治。其次，只有法治才能处理好各种复杂关系。生态文明建设涉及到社会发展的各个层面，要靠整个社会的共同努力才能实现。当今社会处于经济发达、思潮涌动、高度社会化的社会，而社会的发展又是得靠每个个体的发展、政府的助推。因此处理好各种复杂的关系，必须依靠法治，法治就是处理各种关系的最合适规范{6}。再次，只有法治才能约束个体的行为。个体行为不仅对其他个体形成影响，同时对社会、自然也产生影响，因此必须把个体行为约束在制度范围内，以法治来规范人与自然的协调关系。生态文明法治建设，当前第一要务是要大力建立健全生态文明法治体系，从而为经济社会的永续发展提供坚强保障。

二、当前我国生态文明法治建设存在的主要问题

近几年来，我国在生态环境治理方面取得了较大的成绩，基本形成了我国生态文明法治的基本架构，但仍与十八大报告中的要求及十八届三中、四中全会的具体部署中对于生态文明建设的总体要求相差甚远，仍需要在此基础上根据实际情况做出相应的调整甚至重构。目前我国生态文明法治建设还存在以下几个问题。

（一）生态文明立法滞后

改革开放以来，我国环境资源立法尽管取得了不小的成就，但由于长期缺乏顶层设计、宏观规划和整体协调，以至于在法律体系方面，我国目前仍缺乏一部真正意义上的环境保护方面的基本法，缺乏一部统一的生态文明建设法。在缺少统一有效涵盖面广泛的生态文明法律的同时，立法的指导思想也较偏颇。已出台的生态文明相关法律的指导思想并没有以生态系统理论来统摄整个环境立法的过程。我国现行环境资源法律体系的框架存在着结构性的缺陷，比较突出的问题是：环境基本法的应有地位没有得到立法确认，缺乏综合性的自然资源保护法律以及缺少可操作性的程序法；现行环境法律法规尚不健全，比较突出的问题是：立法供给不足，现行生态文明法律法规内容滞后以及某些规定缺乏合理性；相关法律的可操作性不够，过于原则，缺乏配套的法规、规章和实施细则；有些在立法技术上也不够合理{7}。

（二）生态保护行政主导化倾向严重

我国生态环境保护一直强调行政为主导，政府在生态文明建设中起着决定性的作用，这种体制在我国有深远的历史渊源{8}。虽然我国以行政为主导的环境保护行为在近几十年来取得了巨大成就，但不可否认也存在着一定的局限性：首先，它主要适用于污染防治方面，而对自然资源保护和生态环境建设则略显不足。其次，行政主导在强调严格隶属关系的同时，也容易异化出部门分割、条块分割的痼疾。生态环境系统是一个有机联系的整体，但我国在管理体制上将其人为地分割为土地、农牧、林业、海洋、矿产、水利等诸多产业部门和行政区划，这些行政部门和行政区划的第一职能并不是保护生态环境资源，而是通过开发利用自然资源创造经济效益，环境保护行政主导强调的是扩大环境保护职能部门的权力，必然增加与相关产业部门和地方的权力冲突，造成体制上的混乱，反而导致行政主导的削弱。

（三）生态司法保护功能发挥不足

一是生态保护领域司法与行政的功能错位。其中环境行政诉讼和环境行政赔偿自不必说，大部分环境民事案件也必须是先经过环境行政部门处理后，法院才可受理，这在环境污染案件中很明显；而对于自然资源保护案件，也是由于行政部门不愿介入，才主要由法院受理。我国刑法关于环境和自然资源方面的罪名大部分都是自然资源方面的，与这种偏差不无关系。这种偏差降低了环境司法的地位和功能，也降低了环境法治的功能。

二是生态保护领域公法私法的功能错位。我国现行环境司法主要分为五个领域，其中私法领域只占1/5，而公法领域占4/5。我国自然资源为国有，这使民法的保护功能受到限制，只能以刑法越俎代庖，这使我国的自然资源保护具有了严刑峻法和泛刑罚主义的色彩。在实践中大规模的自然资源破坏往往与产权不清、管理体制混乱这些民事和行政因素有关，在这种情况下，追究刑事责任既有难度也不现实，这就大大降低了法律的尊严，反过来又更加助长了破坏自然资源的行为。

（四）公民生态文明法治观念较淡薄

我国大部分法律都是调整人与人之间的关系，而环境法既调整人与人的关系，也调整人与自然的关系。调整人与人关系的法律规范直接涉及权利主体的切身利益，人们对于守法问题比较重视，在这种情况下守法有比较坚实的社会基础。对人与自然关系的调整则有所不同，没有一个主体以自然的名义对人的破坏自然行为提出权利保护的主张，在人与自然的法律关系中，守法更依赖自觉而不是权利人的压力，与其他部门法相比，环境守法观念的增强更为重要，也更为困难。我国现行公有制条件下，自然资源权利主体更为抽象，公民遵守生态法治观念较为淡薄，环境守法的社会基础比较薄弱。

三、加强我国生态文明法治建设的路径选择

（一）培育现代科学的生态法治观念

现代生态法治观念的形成与否，是判断一个国家、民族文明发展水平的重要标志，也是社会整体现代化的一个组成部分。以人为本，全面、协调、可持续发展的科学发展观包含了意识形态和思维方式的重大变革，其中现代生态法治观念就是重要内容之一。在科学发展观的框架内，现代生态法治观念的表现主要有以下方面：科学发展观提出要统筹人与自然的和谐发展，坚持可持续发展。经济发展要走低消耗、高效益的路子同时要重视社会效益和生态效益。要在保护中依法开发，在开发中依法保护；科学发展观追求社会整体的可持续发展。“五个统筹”的核心理念就是追求法治保护下的社会的全面、协调和可持续发展；科学发展观坚持以人为本，也充分体现了生态观念的价值目标。生态观念的根本价值目标，应该定位在人与自然的和谐相处，通过依法保护和建设自然环境，促进自身的发展。

（二）完善生态环境立法

我国环境保护法颁布以来，法律的调整范畴基本上未发生较大变化，环境法在立法上也未按照时代的发展进一步转型，依然主要是以环境污染防治法为核心的传统型环境法体系。事实上，环境保护不仅包括对已发生污染的治理策略，还包括对现有环境的如何保护。然而我国的立法长期忽略了这一方面，这也是造成我国目前自然资源保护不力的一个重要原因。党的十八届四中全会指出，完善国土空间开发保护方面的法律制度，制定完善生态补偿和土壤、水、大气污染防治及海洋生态环境保护等法律法规。笔者以为今后环境立法的着重点应体现在以下几个方面：

1.确立尊重生态文明自身发展规律的立法精神。人类作为地球生态自然界的一部分，应当尊重其它生命物种，与生态自然和谐相处，确立尊重生态自然自身发展规律的立法精神，由环境资源利益的代内公平向代际公平转变，把眼光放长远，摒弃以当代人短期利益为中心的传统思想，摒弃牺牲后代利益为中心的竭泽而渔的发展战略，从而重新建构新的法律体系。

2.立法重心向“预防和保护优先”倾斜。低能耗、低物耗的集约型生产方式是一种能预防环境污染和环境破坏的生产方式，它要求一切发展活动都应事先考虑后果。因此，必须将立法重心向“预防和保护优先”倾斜。突出建立健全清洁生产、源头削减、环境影响评价等一系列环境预防制度，强调从源头上治理。

3.及时对不合时宜的旧法进行修订。由中华人民共和国第十二届全国人民代表大会常务委员会第八次会议于2014年4月24日修订通过，2015年1月1日起施行后的《中华人民共和国环境保护法》，经过了25年来的第一次修订，使我国环保法律实现了与时俱进，开始服务于公众对依法建设“美丽中国”的关注和期待。同时，要及时清理、修订和《环保法》不相符的政策法规，借鉴美国20世纪70年代的做法，从国家层面下发通知，要求国家各部委和地方政府对本部门本级政府的政策、法规进行清理，定期提交清理报告。

（三）建立系统完整的生态文明制度体系

十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中，首次系统阐释了生态文明制度体系，提出用制度保护生态环境。党的十八届四中全会指出，要实行最严格的源头保护制度、损害赔偿制度、责任追究制度，完善环境治理和生态修复制度，用制度保护生态环境。

1.强调建立源头防范制度。生态空间和自然资源是人类赖以生存的基础，是中华民族伟大复兴的保障。习近平总书记指出：“我国生态环境保护中存在的一些突出问题，一定程度上与体制不健全有关，原因之一是全民所有自然资源资产的所有权人不到位，所有权人权益不落实。”产权不明晰会造成最直接结果就是“公地悲剧”{9}的发生。从公共利益角度考虑，对自然资源实行用途管制，用途管制应超越产权规定对自然资源进行管理，强调虽然有些资源属于某些主体，但用途必须服从国家统筹规定。从而从源头上建立有效的防范制度。

2.建立严密的过程管理制度。由于过去在资源使用与开发过程中，没有体现资源稀缺状况和开发中对生态环境的损害，在今后的制度规定中应“坚持使用资源付费原则和谁受益、谁补偿原则”，达到损害生态环境的行为要受到惩罚及对受害人群进行补偿，对保护生态环境生态行为进行奖励和补偿，以激励市场主体自觉保护环境，促进环境与经济协调发展。

3.建立严厉的责任追究制度。对于出现重大环境问题可从两个方面着手，一是为了政绩不顾环境的某些地方官员，强调突出终身追究责任，使其不能违规；二是为了经济不顾环境的企业要加大惩罚力度，使其不敢违规。

（四）加大生态行政执法和司法保护力度

法律的生命力在于实施。要建立独立的执法监督机制，如制定环境督查条例、设立独立执法和监管的垂直管理机构，监督各个环保部门。

1.环境执法应当增强依法行政意识。随着公民权利意识增强，若行政决定没有法律依据、不依照法律程序，可能被认为不公平甚至寻租，环保等相关部门可能因此成为被告。要健全问责机制，比如推进污染物减排，严格问责是关键。比如，新环保法新增“按日计罚”的制度，将倒逼违法企业迅速纠正污染行为。新环保法对污染违法者将动用最严厉的行政处罚手段，对情节严重的环境违法行为使用行政拘留，对有弄虚作假行为的环境监测机构以及环境监测设备和防治污染设施维护、运营机构，规定承担连带责任。

2.健全行政执法和刑事司法衔接机制。司法要支持、加强、补充行政执法，并在某些方面发挥制约监督作用，完善案件移送标准和程序，建立行政执法机关、公安机关、检察机关、审判机关信息共享、案情通报、案件移送制度，坚决克服有案不移、有案难移、以罚代刑现象，实现行政处罚和刑事处罚无缝对接。一是行政与刑事责任融合是环境执法发展的方向，将目前环境行政责任上升为刑事责任，环境执法部门需要检察院、法院的密切配合。二是民法、物权法的逐步完善能够促进环境保护范围的逐步扩大。三是执法和司法认定上要有进行科学界定，因为目前的立法中一般号召性的规定较多，义务和法律责任的规定较少，执法环节相对比较薄弱。四是正确理解和掌握加大环境执法力度。执法是末端环节，但不能仅依靠末端来解决全部问题，这样会本末倒置，不但治标不治本，还有可能会激化矛盾，付出无谓的代价。

3.落实环保公益诉讼制度。党的十八届四中全会指出，探索建立检察机关提起公益诉讼制度。检察机关在履行职责中发现行政机关违法行使职权或者不行使职权造成环境污染的行为，应该督促其纠正或提起公益诉讼。进一步落实新修订的《中华人民共和国环境保护法》，依法在设区的市级以上人民政府民政部门登记，专门从事环境保护公益活动连续五年以上且信誉良好的社会组织向人民法院提起诉讼，人民法院应当依法受理。

（五）拓宽对生态文明建设的公众参与度

人是生态文明建设的重要建设和享用主体，生态文明建设需要广泛的公众参与。{10}公众参与是指公众依照相关的法律法规以及规章制度，平等的享有参与和自己环境利益相关的一切法律活动，参与的主体主要包括公民、政府以及团体组织。参与的范围主要包括：环境的立法、决策、监督、救济等几个阶段实施的生态环境法律活动。当前我国公众参与存在着诸多问题，比如，参与意识不强、参与渠道少、公众参与的法律制度不完善、公众参与激励条款不足等等。因此，需要通过制定环境教育法，明确规定公民的环境权，加大环境信息公开的力度，拓展公众参与的范围，以及完善环境公益诉讼制度等方式，来完善我国公众依法参与生态文明建设法律制度。生态文明建设需要强有力的法治保障，在我国的生态文明法治建设过程中，环境保护领域最需要公众的参与，应通过研究公众参与制度并设计出具体的法律制度，来充分发挥公众在生态文明法治建设中的作用。其目的是确保公众有权参与生态文明建设的各种法律活动，便于公众有效地保护生态环境，维护公众的环境利益。因此，构建公众参与生态文明建设的法律制度，对于推动我国的生态文明建设具有重要的现实作用和深远历史意义。

综上所述，要实现十八大报告中提出的“美丽中国”的建设目标，就必须保护我们赖以生存的生态环境，必须大力推进生态文明建设。加强生态文明法治建设是推进生态文明进程的根本保障，要通过生态文明法治建设实现人与人、人与自然、人与社会和谐共生、良性循环、协调发展的根本目的。

注释：

{1}中共中央国务院关于加快推进生态文明建设的意见.人民日报，2015.5.6

{2}潘岳著.社会主义与生态文明.中国环境报，20071019

{3}胡锦涛.高举中国特色社会主义伟大旗帜，为夺取全面建设小康社会新胜利而奋斗——在中国共产党第十七次全国代表大会上的报告[M].北京：人民出版社，2007.24

{4}参见人民网http：//cpc.people.com.cn/n/2012/1118/c64094-19612151.html

{5}胡锦涛.在中国共产党第十八次全国代表大会上的报告.人民出版社，2012

{6}顾钰民.论生态文明制度建设.福建论坛·人文社会科学版，2013（6）

{7}万劲波.生态文明时代的环境法治与伦理[M].化学工业出版社，2007

{8}http：//www.doc88.com/p-715936964517.html

{9}“公地悲剧”这一概念由美国学者哈定提出，它揭示出：公地作为一项资源或财产有许多拥有者，他们中的每一个都有使用权，但没有权利阻止其他人使用，从而造成资源过度使用和枯竭。

{10}王超.国内外生态文明视野下的公众参与制度探析[J].法制与经济（中旬），2012（7）

参考文献：

[1] 马世俊著.中国生态学透视.北京科学出版社，1990

[2] 金瑞林.汪劲著.20世纪环境法学研究评述.北京大学出版社2003

[3] 张璐.环境产业的法律调整.科学出版社，2005

[4] 王灿光.论我国环境管理体制立法存在的问题及完善途径[J].政法论坛，2003

[5] 吕忠梅，生态文明建设的法治思考.法学杂志，2014（5）

（作者单位：河南省濮阳高新技术产业开发区劳动就业培训中心 河南濮阳 457000）

（责编：若佳）