容错纠错机制的可能风险与管控路径

郎佩娟

【摘要】在政府系统，容错纠错机制是指：当政府官员因改革创新、主动作为而出现过错时，政府系统要有容受和纠正这类过错的制度机制，以鼓励改革创新和行政有为。在肯定容错纠错正当性的同时，也要看到容错纠错机制适用的风险。文章在讨论容错纠错机制价值的基础上，分析了容错纠错机制的可能风险，提出了对风险实施管控的路径。

【关键词】容错纠错机制 改革创新 风险 管控

【中图分类号】D6 【文献标识码】A

十二届全国人大四次会议《政府工作报告》在“加强政府自身建设，提高施政能力和服务水平”题目下，提出“健全激励机制和容错纠错机制，给改革创新者撑腰鼓劲，让广大干部愿干事、敢干事、能干成事”。这是我国首次在中央政府工作报告中提出健全容错纠错机制。在这里，“容”有容受、容谅、容耐的意思。在政府系统，容错纠错机制是指：当政府官员因改革创新、主动作为而出现过错时，政府系统要有容受和纠正这类过错的制度机制，以鼓励改革创新和行政有为。在肯定容错纠错正当性的同时，也要看到容错纠错机制适用的风险。本文在讨论容错纠错机制价值的基础上，分析了容错纠错机制的可能风险，提出了对风险实施管控的路径。

容错纠错机制提出的两大背景及价值

背景一，改革创新。改革创新是本届党中央和中央政府全力推进的大业。这可以通过两个历史文件加以证实。第一个是2013年《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，第二个是2015年《中共中央 国务院关于深化体制机制改革加快实施创新驱动发展战略的若干意见》。为什么党中央和中央政府如此重视改革创新？因为“综合国力竞争说到底是创新的竞争”①，要提高我国的综合国力，推动国家和民族向前发展，就要“深入实施创新驱动发展战略，推动科技创新、产业创新、企业创新、市场创新、产品创新、业态创新、管理创新等，加快形成以创新为主要引领和支撑的经济体系和发展模式”。②改革创新是一种价值追求，更是提高综合国力和惠及国人的必由之路。但是，任何改革创新都有一定的风险，容错纠错机制的价值之一就是为改革创新提供保障，保护改革创新者的积极性。因为，不保护改革创新者的积极性，改革创新也就失去了原动力。

背景二，革除庸政懒政怠政。从严治党、建立责任政府是本届党中央和中央政府坚定不移的目标。2014年12月，习近平总书记在江苏调研时首次将“四个全面”并提，形成了全面建成小康社会、全面深化改革、全面推进依法治国、全面从严治党的战略布局。全面从严治党治政旨在加强执政党自身建设，建设人民满意的廉洁政府。但是，一段时期以来，一些党政官员把从严治党治政与“做事”相关联，认为做事就可能出事，出事就可能被查处问责，因此“只要不出事，宁愿不做事”，党政机关出现庸政懒政怠政式腐败。实际上，从严治党治政与官员做事是两个问题，做事不必然导致出事，出事也不必然导致被查处问责。但是，做事确有出错的可能，如果出错后不问青红皂白一律查处问责，不利于保护有责任心、有担当、积极做事的官员。因此，容错纠错机制的另一价值就是有效保护认真负责履职做事官员的积极性，使之不因认真负责履职做事而动辄得咎。

容错纠错机制的可能风险

从社会规律看，由于社会生活纷繁复杂，任何制度机制或者公共政策的推出都可能是双刃剑，容错纠错机制也不例外。也就是说，容错纠错机制可能存在一些风险，这些风险包括过错本身的风险和容错纠错机制的适用风险。

过错本身的风险。从容错纠错机制提出的背景看，改革创新和行政有为是该机制适用的主要领域。改革创新的本义就是做前人没有做过的事，这的确不能保证每个改革创新之举都正确、都成功，因而要允许先行先试，允许过错失误。但是，过错毕竟是过错。如果这个过错足够大，就会引发一系列风险，包括政治风险、经济风险、社会风险、个人风险和道德风险等。

政治风险在国际法上多被定义为“不可抗力”，例如战争、政局变动、恐怖主义等。在我国，改革创新举措不至引发大的政治风险，但改革创新举措失误而引发局部社会安全事件却是可能的。经济风险包括个人财产风险、企业经济风险、社会经济风险、国家经济风险等，改革创新举措失误而导致经济风险是可能的。社会风险根植于社会问题，表现形式纷繁复杂，改革创新举措失误可能引发社会风险，例如犯罪、黑社会活动等。个人风险是个人遭受损失的可能性，例如疾病、事故、家庭变故等。个人风险产生的原因多种多样，包括非理性原因、基本知识原因、信息面原因、生理心理原因、自然原因、社会原因等。前四个原因属于个人内在原因，与改革创新举措无关，最后一个原因属于社会风险对个体的不利影响，与改革创新举措失误相关。前四个原因属于个人内在原因，与改革创新举措无关，最后一个原因属于社会风险对个体的不利影响，与改革创新举措失误相关。道德风险是指道德行为的不确定性，这种不确定性既可以是个体行为引发的个体道德风险，也可以是社会政策引起的社会道德风险。前者的防范基于个体自律，与改革创新举措无关，后者则与改革创新举措失误有关。

容错纠错机制的适用风险。容错纠错机制的适用与决策追责制存在一定的紧张关系。如前所述，容错纠错机制适用的主要领域是改革创新和行政有为。在程序上，无论是改革创新还是行政有为，都要“先决策，后行动”，绝不能搞头脑发热和临时动议。据此，容错纠错机制的实质是容许决策失误。但是，决策追责制是近些年来我国政治、行政改革力推的举措，意在将行政责任追究覆盖到包括决策、执行在内的全部行政活动，建立责任政府。

有关决策追责制的权威性文件：一是中国共产党十八大报告，提出要“坚持科学决策、民主决策、依法决策，健全决策机制和程序，发挥思想库作用，建立健全决策问责和纠错制度”；二是《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，提出要“建立重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制，对决策严重失误或者依法应该及时作出决策但久拖不决造成重大损失、恶劣影响的，严格追究行政首长、负有责任的其他领导人员和相关责任人员的法律责任”；三是中共中央 国务院《法治政府建设实施纲要（2015～2020年）》，提出要“严格决策责任追究。决策机关应当跟踪决策执行情况和实施效果，根据实际需要进行重大行政决策后评估。健全并严格实施重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制，对决策严重失误或者依法应该及时作出决策但久拖不决造成重大损失、恶劣影响的，严格追究行政首长、负有责任的其他领导人员和相关责任人员的党纪政纪和法律责任”。这些权威性文件释放出的明显信号是：决策失误也是要被追责的，尤其是要对决策严重失误、重大决策失误进行追责，甚至是责任倒查、终身追责。

问题在于，既要容许决策失误，又要实行决策追责制，两者的关系到底如何处理？两者关系处理得好，会形成制度互补，提高我国决策科学化、民主化、法治化程度，并减少决策失误；两者关系处理不好，可能导致该容许的决策失误未被容许，不该容许的决策失误被容许；该追责的决策失误未被追责，不该追责的决策失误被追责，这样反而会降低决策民主化、科学化、法治化程度，同时可能导致更多的决策迟缓。

为了解决上述问题，必须化解容错纠错机制与决策追责制的紧张关系。如果说容错纠错机制的实质是容许决策失误，则健全容错纠错机制的实质就是完善决策追责制，其方向就是建立决策免责制，为改革创新和行政有为预留出口，辟出空间。

容错纠错机制适用风险管控

分析容错纠错机制可能风险的目的是规避风险，而规避风险就需要进行风险管控。通过风险管控，使容错纠错机制的价值真正得以实现。风险管控的路径很多，本文主要从两方面进行讨论。

为容错纠错机制设限。设限是指为容错纠错机制的适用设定限度，厘清哪些决策失误可以容，哪些决策失误不能容。由于社会生活复杂和行政决策领域宽泛，要一一列举出哪些决策失误可以容是不科学、不实用的。比较可行的方法是规定负面清单，即规定哪些决策失误不能容，对列入负面清单的决策失误追究责任，对未列入负面清单的决策失误一般不追究责任。对此问题，本文仅作一些粗线条的讨论。

第一，决策严重失误不能容错。决策严重失误是从失误程度角度划分的追责标准。按照这一标准，决策严重失误要被追责。但是，什么是严重失误，什么是不严重失误，目前学界和实务界并未形成共识，也并未提出统一的判断标准。总体而言，决策失误程度与风险等级呈正相关性，即决策失误愈严重，风险等级就愈高。当然，对风险等级的评估也带有主观性，不同的人、从不同的角度、使用不同的分析技术所作出的评估都可能不一样。解决这个问题的方法就是在可能的基础上达成最低限度的共识，得出各种意见之间的最大公约数，这个最大公约数就是“共存”，即共同的安全与存在。共存的内容主要有三，一是个体生命、健康的保障；二是社会共同体的存续，包括公共安全、社会发展必须的物质基础、环境安全等，三是国家共同体的安全与存续（国家安全）。结论是，如果决策损害了共存，则证明决策有严重失误，这种决策失误不能被容错。

第二，重大决策失误不能容错。重大决策失误是从决策涉及面、决策涉及利益的角度划分的追责标准。按照这一标准，涉及面大、涉及利益带有根本性的决策失误要被追责。目前，学界对什么是重大决策多有讨论。从增加法律可操作性的角度，法学界多主张在成文法中对重大决策作列举性规定。实际情况是，我国有不少地方立法对重大决策的概念和事项作了界定。结论是，重大决策失误会损害为数众多人的根本利益，这种决策失误不能被容错。

第三，不经法定程序作出重大决策不能容错。不经法定程序作出重大决策是从决策程序角度划分的追责标准。《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确提出了作出重大决策的五个程序，即公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定确定。在重大决策作出过程中，这五个程序一个都不能少，少了就要被追责。适用这一标准追责，追责要同时沿两个方向进行。一是沿决策行为的方向，对不经法定程序作出重大决策的决策者实行问责。二是沿重大决策的方向，如果该重大决策尚未执行，则该重大决策不能执行，需要启动程序补正；如果该重大决策正在执行，则执行过程应当中止，经决策评估后再决定是继续执行还是终止执行；如果该重大决策已执行完毕并导致损害性后果，则应当启动责任倒查机制。以程序是否合法作为决策追责的标准，操作起来相对容易。因为，在许多时候，重大决策的内容是否正确在短时间内是无法判断的，需经历史周期的检验，但重大决策的制定程序是否合法很容易判断。为了以程序正义保证决策民主化、科学化，凡不经法定程序作出重大决策的行为都不能容许，都要被追究行政责任，从而使决策者养成遵守决策法定程序的自觉，尤其是重大决策不能搞“拍脑瓜”式决策。

为容错纠错机制配置系统制度。容错纠错机制对于鼓励创新和行政有为确有存在的必要。但是，过错毕竟是过错，有过错就可能引发风险，损害信赖利益，降低政府公信力。这就是说，容错纠错机制不能没有，也不能不用，但是要少用，少用某种程度上意味着必须减少决策失误。因此，只有将容错纠错机制与减少决策失误制度配套使用，才能体现出制度的科学性和完整性。改革开放以来，学界（尤其是政策科学）和实务界对如何减少决策失误有诸多讨论，并达成诸多共识，认为减少决策失误的主要路径有三：一是在决策制定阶段严守决策制定的法定程序，包括“决策风险评估程序”；二是重大决策或者创新性决策在实施前进行小范围试验，根据试验效果确定决策走向；三是决策执行后进行跟踪评估，视评估结论进行决策调整。

其一，决策风险评估制度。决策风险评估制度是近些年来为适应决策科学化和应对突发事件的要求而推出的一项制度。决策风险评估是指运用各种分析工具对决策可能存在的政治风险、经济风险、社会风险、环境风险等进行评价预测，并根据预测结论对可能引发的风险采取必要的防范措施，将决策风险降至最小。当前，我国经济下行压力增大，在这样的经济走势下，多年累积的社会问题，例如公权力失范、社会分配不公、道德缺失、食品安全危机、环境污染等社会问题可能加剧，引发社会风险的压力也随之加大。因此，政府决策必须进行全面而充分的风险评估。

其二，决策小范围试验制度。重大决策或者创新性决策在大范围实施前，务必要进行小范围试验。不经小范围试验而直接在大范围实施，一旦决策失误，将会使整个社会遭受不可逆转的巨大损失。在这方面，我国从中央到地方都已有尝试，且效果良好。例如，中国共产党十八届三中全会明确提出对造成生态环境损害的责任者实行严格赔偿制度。为此，中共中央办公厅、国务院办公厅2015年12月3日发布《生态环境损害赔偿制度改革试点方案》，确定了改革试点工作和试行时间表。从2015年至2017年在全国部分省份试点，2018年开始在全国试行，2020年力争在全国范围内初步构建责任明确、途径畅通、技术规范、保障有力、赔偿到位、修复有效的生态环境损害赔偿制度。这一制度的建立对于生态环境损害修复和加快推进生态文明建设具有重大意义。

其三，重大决策后评估制度。重大决策后评估是指跟踪决策执行情况和实施效果，并根据决策执行的具体情况对原决策作出修正、完善或者终止执行等处理。目前，我国一些地方政府或者政府部门已开始进行重大决策后评估实践。例如，贵州省地矿局2014年开始推行重大决策后评估制度，重点评估全局基础设施建设、投融资、矿业开发、对外合作等方面的重大项目。评估由专业机构独立进行，分为准备、实施、报告三个阶段，内容主要包括项目成本与效益、近期效果和长远影响、实施过程中存在的问题、问题原因分析等。评估报告是决策修正、暂缓执行或者停止执行的重要依据。重大决策后评估制度根据决策执行效果进行决策调整，针对性强，符合实践论，不失为一项内容科学、行之有效的制度。

【注释】

①②习近平总书记2015年5月27日在华东7省市党委主要负责同志座谈会上的讲话。

责编/王坤娜