城乡公共服务网格化管理模式的设计及运行

【摘要】随着社会公共服务供给的增加，城乡公共服务非均衡问题日益突出。网格化管理在我国政府管理的多个领域应用收效良好。在公共服务供给中引入网格化管理，可以改变资源配置的零散状态，通过格式化匹配分散的、个性化服务需求与不规则的供给方式相对接，充分盘活已有资源，能为解决公共服务供需效能提供解决之道。

【关键词】公共服务 均等化 网格化管理

【中图分类号】C931 【文献标识码】A

公共服务供给是政府的基本职能之一，随着服务型政府建设的推进，城乡均等化的公共服务供给成为政府与学界共同关注的焦点。随着公共服务总量的增加，城乡公共服务的供给状况得到较大的改观，但城乡公共服务在教育、医疗、社会保障等方面还存在较大缺口，尤其是农村的供给缺口严重，公共服务城乡供给不均等现象突出。据2013年中国统计年鉴，城镇医疗卫生机构床位数每千人有6.8张床，而农村每千人却仅有3.1张；农村教育经费与城镇教育经费对比，发现农村初中占城镇初中经费从64.49%攀升到87.37%，但绝对差显示，生均教育经费还相差849.21元，和2004年相差幅度并不明显。公共财政投入总量庞大而单项公共服务缺乏财政支持，城市公共服务供给相对过剩而农村公共服务供给不足的矛盾同时存在，彰显出传统公共服务供给方式在理念上的欠缺及结构上的不合理亟待解决。

研究综述

关于城乡公共服务均等化的研究。公共服务的有效供给长久以来就是西方学者关注的焦点。欧文·E·休斯、特德·盖布勒等一大批学者率先唤醒了人们对于公共服务供给效率的关注。公共服务理论则从操作层面论证了公共服务供给机制创新的可能性：马丁·鲍威尔、罗歇尔·阿什沃斯（2001）指出应将公共服务的供给与需求相结合；普拉丹（2000）提出了公共服务供给的基本分析方法；萨瓦斯（2000）、格兰德、普罗佩尔、罗宾逊（2006）提出了有关公共服务公平有效供给的制度框架。

我国学者对中国公共服务供给状况进行了深刻剖析，主要集中在结构调整、财政改革等宏观层面。侯玉兰（2003）、郁建兴（2004）、高小平（2008）等提出必须重构政府与市场关系，为社会协调发展提供基本而有保障的公共服务；周志忍、程祥林、祝小宁等认为公共服务的供给既要创新体制，又要借鉴其他领域的先进经验、方法和技术；句华、李燕、靳永翥等学者提出可以植入市场机制和社会机制来解决公共服务供给成本高、效率低、质量差等问题；田莉、迟福林、金人庆等着眼于通过城乡布局和地理信息角度着眼于公共财政角度，提出深化各项财政体制改革，建立健全公共财政体制实现基本公共服务均等化，进行资源的地域性支配，突出体制的综合改革的重要性。

综观现有研究成果，国内外学者对公共服务供给机制研究的探索，提出了许多富有创见的观点，在公共服务供给的主体、责任等方面形成了共识，但却都避开了公共服务到底如何供给、供给效能怎样等关键性命题；对借助新技术构建公共服务供给机制的问题，还缺乏系统、深入的研究。

关于网格管理思想的研究。公共服务供给与网格化机制的关系，西方学者已经做了一些开创性的研究工作。萨拉蒙等人认为在公共投资的公共服务中，对于提供资金和服务的组织间需要进行网格化协调；威纳预言组织间管理的网格化将成为服务型组织理论发展的趋势；鲍威尔发现在非营利和公共部门中，网格化组织管理能够提升组织运行的效率；罗伯特·阿格罗夫与米歇尔·麦克格雷更是提出网格管理已经成为治理的核心任务，必须将其放在公共管理研究前沿。

中国的网格化管理起源于城市管理的实践探索，继2004年北京东城区成功试点之后，三十多个城市先后开展了网格化管理试点，探索出一条“变被动为主动、变定性为定量、变分散为系统、变重过程为重结果”的城市管理路子。之后不断有关于网格化管理的专著和研究论文问世，学者们总结网格化管理的基本原理，探索了网格机制在社区管理、税收管理、流动人口管理等方面的应用。同时，网格化管理模式的推行还获得了包括“十五”国家科技攻关计划、国家信息化示范项目在内的多项国家及省部级科研项目支持，科技成果已经过权威鉴定。

综上可见，网格化机制能够应用于公共服务的管理已经达成共识，并且已经得到实践验证。但是公共服务怎样借助网格化机制进行最优化的供给，怎样借助新模式和新思想提升供给效能，研究仍较为薄弱，有待深入。

城乡公共服务网格化管理模式的设计

我们要构建的公共服务供给网格化机制，是一种以契约为结合基础的动态联结体，能够在不改变公共服务供给总量的情况下，通过资源的优化配置来解决问题。根据网格原理，首先规划出公共服务供给的四层逻辑架构，即公共服务资源格式化层、网格管理介入及应用平台层、网格核心中间件层、公共服务网格资源调度管理层；其次，在各逻辑层次中根据公共服务供给特性划分物理模块，以保证公共服务的顺畅流通。（见图1）

在公共服务资源格式化层，按照公共服务的不同类型分别划分出诸如文化、卫生、体育、安全等物理模块；通过网格管理思想搭建统一信息服务平台，整合现有不同类型、不同部门的公共服务资源，在政策与制度的统一安排下组建成一个虚拟的超级公共服务供给体系；网格核心中间层主要利用网格技术、电子技术、地理信息技术实现公共服务资源自动反应与匹配，涉及到具体技术应用与大型数据处理，是将虚拟公共服务资源配置现实化的关键性环节；最表面的公共服务网格资源调度层事实上是一种公共服务供需提交终端，将公共服务资源的供给状况与公众的需求状况直接呈现出来。公共服务供给的四层逻辑架构由低层到高层逐渐实现专项服务与自动功能的良好衔接，中间的网格管理介入层和网格核心中间层主要是在政策安排下靠技术人员进行的一种虚拟化操作，而两端的公共服务资源格式化层和公共服务网格调度层则主要由政府职能部门的工作人员和公众直接操作。

结构体系搭建以后，需要对城乡公共服务网格化管理的详细过程进行设计，使其能够运转。我们分别从“点”的确定、“格”的划分和“网”的布局三个方面探索城乡公共服务网格化管理模式的形成。

首先，分别从地域和服务类别两方面确定城乡公共服务网格化管理的“点”。一方面，借助地理信息编码技术对公共服务需求地点进行分类和编码，定位城乡公共服务需求方位，形成网格管理的地理信息基础“点”；另一方面，根据公共服务类别的相关性建立资源数据库，锁定公共服务的具体内容和情况，形成网格管理的服务信息内容“点”。在“点”的确定中，无论是地理基础“点”还是服务内容“点”都是相互独立且不相重合的。地理基础“点”以最小地理单元为单位确定，如某户、某街道；服务内容“点”则以具体的服务需求为单位确定。利用资源库的具体内容丰富空间的单元点，结合人文差异和社会情况，实现空间数据与非空间数据的融合。

其次，以一种规范化和标准化模式构成城乡公共服务网格化管理的“格”。城乡公共服务网格化集中了各类公共服务资源，但是区域和内容的差异使网格化的划分更具有挑战性。“格”的划分总体上遵循横向到边、纵向到底的原则，根据城乡公共服务均等化的基本要求，将相同发展阶段、类似公共服务供给的规范化和标准化，形成公共服务资源的虚拟“格”。通过统一调配，分级负责的体制安排和网格系统的动态联系，打通历史经验与当前现实之间、供给存量与现实需求之间的关系，充分共享配置公共服务资源，将公共服务资源的虚拟“格”变为现实“格”。公共服务协同处理动态化的任务具体到点，应用到公共服务资源真正匮乏的地方。

最后，连通现实的“点”与虚拟的“格”布局城乡公共服务网格化管理的“网”。在完成网格化管理的现实“点”与虚拟“格”确定以后，打破政府职能部门之间各自为政的概念，打通管理层级，糅合管理幅度，在不扩大现有规模和投入的前提下，将原本分散的城乡公共服务资源集中整合，使之发挥“均等效应、聚拢效应和体系效应”，①达到提高服务效益的目的。“网”的布局形成以后，城乡公共服务网格化供给机制，按照“一处集中收集，多处分散共享”原则，对公共服务资源进行统一调配，形成多维度、动态化、回应性的城乡公共服务管理模式。

通过“点”的确定、“格”的划分和“网”的布局形成城乡公共服务网格化管理模式。该模式能够清楚、及时呈现出城乡公共服务的需求内容、地点，也能够反映出各地、各时期、各类型公共服务之间的关系，全面纳入政府管理部门、社区、公众以及企事业单位，在政策安排下，借助现代信息技术搭建资源整合平台，通过系列复杂的计算方法和匹配机制，以迅捷响应和公共责任为接入口，在监管中心统一配置下，为公众提供精细化的有效公共服务。

城乡公共服务网格化管理模式的运行及实现

城乡公共服务网格化管理模式的运行。城乡公共服务网格化管理是建立在电子网格地图和移动信息技术基础上的一种新型公共服务模式，它在“点”的平台上聚合服务信息，在“格”的域场内明确服务责任，通过“网”的维度联动跟进服务全过程，整个模式由触发、处理、监督和反馈四大机制共同推进。（见图2）

第一，触发机制。公众公共服务需求的提交启动触发机制。需求提交有网络、实体、热线等渠道，在可控范围内，网格监督员对需求请求进行审核。网格监督员确定信息的真实性和准确性，上报网格系统审查城乡公共服务的可调配程度和重要程度，进入受理阶段。网格管理系统根据既定的运行机制，对公共服务需求进行调配。面对不可解决的问题时，设置专家咨询结点提供专业的分析，确认是否通过需求。提高触发机制的效率，进入受理阶段的需求服务将进入网格的运行机制进行处理。

第二，处理机制。需求信息通过后进入受理阶段，进行信息甄别、任务分析和后向传递。要求需求者提供有效联系方式，确保与需求者进行必要沟通，提交补充需求材料。处理过程中需求者可进行服务进程查询，接收服务结果并进行反馈。需求受理过程将各类信息，包括需求信息、需求信息分类等综合建立需求信息任务包，同时按照“点”的划分将任务包上传至网格系统流程进行分解和派遣。任务分解阶段是将任务划分进入所属公共服务领域、涉及相关职能的模块内。

第三，监督机制。监督环节包括资源监督和工作监督两部分。资源监督是对于资源信息的及时更新，动态性网格得到良好的应用。对提供当前资源、数据归档完成、预置提供状态等等进行实时的监控，保证资源控制处于闭环状态。工作监督中包括区域监督和层级监督两个方面。在各级区域内对公共服务任务的产生数量，处理效率进行横向（按区域划分）和纵向（按层级划分）的比较。网格化管理平台实时监测处理周期，形成数字指标定期比对上报，并定期生成监督考核结果，公共服务供给效率低的区域要定期整改，并纳入相关部门年度考核。

第四，反馈机制。在网格化系统中，当公共服务需求者收到服务结果时，对整个处理程序进行评价。根据评价反馈进行实时的调整，需求者的意见存储在网格平台中，完成最后的备案工作。系统中进入下一个循环出现类似的问题时，可以提取与之类似解决的方案，形成新的运行机制。需求者的反馈属于外部反馈，要设计全面客观的评价标准。以网格平台的记录数据为基础，对服务过程中的信息公布、服务结果等满意度，设置A、B、C、D（非常满意、满意、一般、不满意）四个标准进行评级，结合主观问题让服务接受者对公共服务网格系统提出意见和建议。

城乡公共服务网格化管理模式的实现。利用网络信息技术和3S技术（遥感、地理信息系统、全球定位系统）实现城乡公共服务动态性、可视化呈现。整合现有城乡公共服务资源的地理编码、服务网络、资源现状、联系方式形成标准的地理编码与服务内容双数据库。这两个数据库事实上是由城乡公共服务的各“点”构成，在操作层面上表现为在用户端上的认证与需求提交。分散的城乡公共服务需求在“点”上聚集之后，就形成公共服务职能部门的任务，等待派发、分解和执行，职能部门发挥“格”的优势，规范业务流程，包括业务受理、任务分解、任务执行、服务送达。这是一个完整的闭环工作流程，实现“统一信息入口、规范处理步骤、层级无缝衔接”。

在统一平台实行统一管理，城乡终端信息接收的入口相同，接受信息匹配到系统中，避免了时间差导致的资源浪费。让不同的资源信息需求通过网格化共享平台，实现“一对多”模式和“多对一”模式，即一个公共服务资源需求单位可以在网格框架内实现多个资源的调配，与此同时，不同资源需求单位可同一时间共享一个资源包。分类处理环节将公共服务需求划分到所需的资源区域内，进行数据共享、资金调配等。网格平台交流减少了面对面的沟通交流可能存在偏差，要求政府能够进行思路和作风上的转变，要由被动等服务、赐服务向主动问服务、送服务转变。在网格平台内部设立监督系统，根据平时工作记录的相关数据，自动生成评价结果，进行数据指标考核。内部的任务处理监控的监督，与外部评价的监督双管齐下，进行及时的反馈与调整形成良性循环，最终形成以信息为纽带，以职责为动力，以服务为目标的城乡公共服务网格化管理模式。

（作者单位：成都理工大学文法学院；本文系四川省区域公共管理信息化研究中心“公共服务供给的网格化机制及其效能研究”成果，项目编号：QGXH13-04）

【注释】

①祝小宁，白秀银：“城乡统筹的公共服务网格机制研究”，《中国行政管理》，2010年第9期，第88页。

责编 /丰家卫（实习）