学校体育场地设施向社会开放的困境与现实路向研究

刘 璐，李 峰

学校体育场地设施向社会开放的困境与现实路向研究

刘 璐，李 峰

（黄冈师范学院体育学院，湖北黄冈438000）

学校体育场地设施向社会开放，是缓解我国当前全民健身场地设施供给不足问题的重要途径。运用文献资料、逻辑分析等研究方法，通过对学校体育场地设施向社会开放的政策与践行现状进行全面、深入分析，发现学校体育场地设施向社会开放存在着以下困境：政策刚性不足，践行上约束力低；政府监管不力，评估体系不健全；学校具体落实困难，开放处于困境；经费来源不足，有偿服务权责不明。认为在我国现行经济、文化、教育体制下，要摆脱相关困境，学校体育场地设施向社会开放的现实路向是政府购买学校体育服务，形成政府、学校的双赢；政府多方募集经费，同时明晰有偿服务权责；政府加强购买后的监管，健全评估体系；政府以委托制、俱乐部制，分解学校工作压力。

学校体育设施；开放；困境；路向

长期以来，缺少场地设施和科学健身指导服务两个问题严重制约着公共体育服务的有效供给，成为制约全民健身计划的主要瓶颈。据我国2003年第五次体育场地普查结果显示，学校拥有的体育场地占全国体育场地面积的65.6%［1］；2013年第六次体育场地普查学校体育场地占全国体育场地面积的53.01%［2］，表明学校系统的体育场地资源一直是我国场地资源的主体。同时，从专业化的角度来讲，学校系统的体育指导力量也是我国社会体育最强大的潜在人力资源。因此，充分开发利用学校体育的场地及人力资源，将会极大地提升我国公共体育服务供给的数量和质量，有力促进学校体育与社会体育的跨界整合、融合发展。虽然早在1995年颁发的《中华人民共和国体育法》（以下简称“《体育法》”）中已指出“公共体育设施应当向社会开放”，并在随后的系列相关文件中反复提出学校体育场地的开放问题，但作为公共体育设施重要组成部分的学校体育场地，尤其是中小学体育场地，由于种种原因，目前向社会开放的程度仍十分有限。

国务院总理李克强于2013年7月31日主持召开国务院常务会议，主题就是研究如何推进政府向社会力量购买公共服务。政府应努力加快形成改善公共服务的合力，采取有效手段，解决一些领域公共服务产品短缺、质量不高和效率较低等问题。十八届三中全会指出，应转变目前政府提供公共服务的方式，更广泛地开发社会资源，一些公共服务领域要加大政府购买的力度［3］。国务院于2014年10月颁布的《加快发展体育产业促进体育消费的若干意见》中明确提出：“全民健身关系到我国人民身体健康和生活幸福，是综合国力和社会文明进步的重要标志，将全民健身上升为国家战略，要给群众提供更多的参与体育活动的机会和参加体育活动的场地。”［4］在国家大力倡导购买公共服务、鼓励学校体育场地向社会开放的背景下，探索学校体育场地设施开放以及政府购买公共体育服务的问题，缓解场地设施供需矛盾问题，以尽力满足人民群众的基本体育需求，就显得十分必要。

1 学校体育场地设施向社会开放政策与践行现状

1.1 学校体育场地设施向社会开放的相关政策

1990年代以来，国家及有关部门对公共体育设施（包括学校体育场地设施）向社会开放问题一直十分重视。自1995年颁布的《体育法》首次从国家层面提出公共体育设施对社会开放以来，20年间出台了一系列的有关政策法规（表1），为学校体育场地设施向社会开放提供了制度保障。例如，国务院颁布的《全民健身计划（2011—2015年）》的指导思想及目标任务中明确提出，保障公民参加体育健身活动的合法权益、提高全民族身体素质、体育健身成为人们的基本生活方式［5］。国务院2012年出台的《国家基本公共服务体系“十二五”规划》（国发［2012］29号）中明确提出国家保障人们参加体育健身的权益，并指出：“有条件的公办体育设施（含学校体育设施）向公众开放，财政支出由地方政府负责，中央财政适当补助。”［6］可见国家已从保障公民的合法权益以及提高生活质量的高度，提出了体育场地设施的供给问题。

表1 学校体育场地设施对外开放的相关政策法规［7－13］

1.2 学校体育场地设施向社会开放的践行现状

全民健身体育场地设施供应不足与群众需求日益增多的严重矛盾，引起了各级政府的重视，并通过各种方式鼓励学校体育场地设施向社会开放。2006年国家体育总局与教育部联合，选取全国120所中小学试点开放。有关学者调查表明，广东东莞10所中小学试点期间已经停止向社会开放，广东省中山市试点期间开放率为40%，江苏省无锡市试点期开放率为29.2%［14］。2007年浙江省中小学体育场地设施向社会开放率为66.7%［15］；2009年川、渝学校体育场地设施开放率为59.52%［16］、广州市学校体育场地设施向社会开放率为32.5%［17］、珠江三角洲城乡学校体育场地设施开放率为30%［18］；2010年宁波市学校体育场地设施向社会开放率为56.5%［19］、河北省学校体育场地设施向社会开放率为43.8%［20］。学者们2011年对全国26个城市658所不同行政级别的城市中小学体育场地设施开放情况进行调研，结果显示，体育场地设施向社会开放学校27.8%［21］；2014年河南省学校体育场地设施开放率为65%［22］。

依据国内学者对学校体育设施向社会开放情况的研究及笔者的调研，发现2006年国家体育总局与教育部联合选取120所中小学试点开放学校体育场地设施的实验并不成功，这与国家政策、地方政策、地方政府、教育体制、学校执行、社会参与等因素密切相关。而在2006—2014年间，根据所收集的相关数据与信息来看，发达地区城市学校体育场地设施开放率整体高于全国水平，但与当地经济水平并不完全相关，而与政府、民众参与相关度较高。此外，尽管一些学校长期对外开放场地设施，但是一直面临着管理困难、维修经费不充足、政府与学校责任不清晰的诸多现实问题。也有许多学校虽然场地设施阶段性闲置较多，但是为了保障学校教育不受外界干扰，采取封闭式管理方式，并不愿意向社会开放。国家政策、地方政府、学校、社会之间在学校场地设施向社会开放问题上，长期处于割裂状态，亟需统筹解决。

2 学校体育场地设施向社会开放的困境

2.1 政策刚性不足，践行上约束力低

国家各相关部门发布学校体育场地设施向社会开放的政策本身约束力较低。例如，在《体育法》中提到公共体育设施应当向社会开放；《全民健身计划纲要》指出，各种国有体育场地设施（含学校体育设施）都要向社会开放；《关于公共体育场馆向群众开放的通知》中指出公共体育场馆（含学校体育场馆）尽快全部向群众开放；国务院出台的《关于进一步加强和改进新时期体育工作的意见》中提到学校体育设施要努力实现社会共享；《全民健身条例》指出，学校应当利用课余时间、法定假日、寒暑假等期间向公众开放体育设施；《体育事业“十二五”规划》中提到，采取有效措施推动学校体育场馆设施向社会开放。将国家政府部门的政策文本本身的主要内容中出现的关于学校体育场地设施向社会开放的词汇进行排列，依次为应当－都要－尽快－努力实现－采取有效措施。从词汇本身意义上理解，政府出台的政策对学校开放体育场地设施要求的刚性不足，践行上约束力低。

由于受不同地区经济发展的影响，各地的制度也存在着一定的差异，所以学校体育场地设施向社会开放程度有所不同。在我国不同地区中，一些被调查城市的经济文化发展处于领先地位，但学校体育设施向社会开放情况并不理想，还没有形成学校体育与群众体育互融的态势，要做到真正开放更是困难。推进学校体育场地设施向社会开放，落实全民健身战略，还需要社会多方力量协同推进。

2.2 政府监管缺位，评估体系不健全

各地发布《学校体育场地设施向社会开放的实施办法》后，大多数学校积极配合政府，选择节假日、寒暑假期间以及学生放学后向社会开放。但地方政府对学校体育场地向社会开放工作没有相应的制约措施和保障措施。因此出现了一个怪现象：政府下达通知要求学校向社会开放体育设施和服务，但实际开放率却一直维持一个较低的水平，甚至有的已经开放的学校在观察了“现实形势”后，认为自己老老实实开放“吃了亏”，而重新将学校体育场地设施封闭起来。

从政府发布的各相关学校体育场地设施向社会开放的文本中，只有在《体育事业“十二五”规划》中提到，采取有效措施推动学校体育场馆向社会开放，但具体是哪些有效措施并没有做出相关说明。事实上，各级政府相关部门对学校体育场地设施的开放情况缺乏监管，并没有关于学校体育场地设施开放情况的相关评估、报告等一系列文件，缺乏关于学校体育场地设施向社会开放期间安全、管理、监督、场地器材检查维修与更新等一系列相关规定。如果政府只发布通知，学校是否开放无关紧要，那么谁愿意去为本来安静的校园增添不必要的“麻烦”？事实充分证明政府相关部门监管到位，是推行学校体育场地设施向社会开放的关键。

2.3 学校具体落实困难，开放处于困境

学校体育场地设施向社会开放，大量的社会人员进入校园。进入校园的人员目的不同，绝大部分人员是为了健身，极个别人利用学校开放机会盗取学校财物，给学校师生的生命财产安全带来隐患，额外增加了学校的负担和压力；由于学校体育场地设施向社会开放，社会人员使用体育设施方法不当，或锻炼过程中发生意外伤害事故，受伤人员要求学校承担伤害事故的全部责任；锻炼人员也可能因为使用同一场地器材等发生争执造成人身伤害等。由于开放影响了学校的正常教学、管理等秩序，给学校带来不良影响，从而严重影响学校向社会开放体育场地设施的积极性。

由于校方更担心开放期间安全责任归属等问题，借校园正在维修、体育场地设施损坏等理由，有意规避学校体育场地设施向社会开放。尽管从中央到地方各级政府出台了很多涉及公共体育场地设施向社会开放的有关政策，但现实情况是政策落地实施遇到各种困难，很多地方政府资金难以保证。由于受到多种因素影响，使得学校开放处于困境，学校落实具体政策存在一定的困难。

2.4 财政供给阙如，有偿服务权责不明

2006年全国试点期间，有关政策中提到试点开放时间为2年，每年给予开放学校资金补助2万元，2年期间给予4万元资金补助。试点期过后，试点范围内的学校或一些不在试点范围内的学校，由当地政府给予适当的资金补助。但地方政府给予适当补助却没有明确的数额标准。即使是试点学校，开放期间的体育场地设施维修费、人员管理费、场地卫生清洁费、水费、电费等额外费用的增加，仅靠政府2万元的补助很难维持。

一些学校根据实际情况采取相应措施。例如，对于一些建筑造价高、管理费用高的场馆向社会开放期间收取一定费用，即有偿服务。而上级管理部门要求，学校除正常收取学费外，不准收取其他费用；如发生收费情况，必须向物价等部门申请并说明情况。一些硬性规定给学校造成很大麻烦。学校体育场地设施向社会开放，是为了方便群众健身使用，但太多的麻烦给学校造成了很大负担，并要承担责任。大多学校认为，向社会开放体育场地设施，费用高、权责不明，很难保证学校正常工作，所以尽量少开放或不开放。

2.5 体育设施不能满足自身需要，没有力量对外开放

当前，我国学校体育设施在建设方面存在几个现象。1）广大的农村地区，有着较大的校园空间或扩大校园空间的潜力，因此在体育场地面积方面较有保障，缺乏的是建设资金，场地质量较低，相关设施、器材等保障性差。2）不少位于城市中心区域的学校，甚至包括不少名校，资金充裕，但拘于城市发展现状，缺乏建设空间，有钱却没地方建体育场地的问题比较突出；这些学校的场地质量很好，但面积往往不足，甚至有学校把场地建到了楼顶上，课间操都需要分批进行；近些年来，不少名校外迁郊区，学校自身体育场地面积不足问题得到了较好解决，但中心城区学校体育场地面积较小的状况并未得到根本改观。3）城乡结合部和小城市是目前学校体育场地设施问题解决最好的区域，因为这些区域资金相对充裕，学校拓展空间相对于中心城区来讲有着较大的潜力。从以上分析可以看到，由于种种原因，不少学校体育场地设施还不足以满足自身需要，当然更谈不上对外开放了。目前，城市居民的体育参与意识普遍高于农村和小乡镇居民，属于对体育场地设施需求最强烈的人群，但城市，特别是中心城区，基于学校空间不足而引致的体育场地不足问题，与这种需求形成强烈的矛盾，成为学校体育场地设施开放中的一个暂时无解的“悖论”。

3 学校体育场地设施向社会开放的现实路向

3.1 政府购买学校体育服务，形成政府、学校双赢

体育场地设施是实现全民健身计划目标的物质基础。我国社会发展的现实表明，国家很难在短期内建设大量体育场地来满足全民健身需求。政府购买方式可以降低提供公共体育服务的成本，减轻政府财政压力；也可降低管理成本，将政府出资“养人办事”转换为“以事养人”，进而降低政府提供公共体育服务的人力成本。当地政府的直接参与，可通过地方政府“直接”的行政权威，弥补国家有关宏观政策的刚性不足。学校拥有丰富的体育资源，同时拥有学生参加体育活动的基本体育场地设施。学生除正常上课、课外活动、业余训练等期间使用外，体育场地设施大多处于闲置状态。在不影响学校正常教学秩序的前提下，政府购买学校体育场地设施等服务，既能有效推行学校体育场地设施等服务向社会开放，又能利用学校体育资源服务社会，避免学校内因体育场地设施闲置状态时的资源浪费，为政府节约大量资金，为群众健身提供体育场地设施，是节约国家资源的重要手段。

尽管近年来公众对健身的需求越来越多，但大部分人缺乏科学健身知识。高校体育教师专业性强，知识范围广，利用闲暇时间指导群众科学健身、为公众合理制定运动处方、组织各种群体活动等具有一定的优势，而且也是高校服务社会的一个主要途径。中小学体育教师，涉及教学内容宽泛，健身知识丰富。利用闲暇时间，对群众进行科学指导，本身即是体育教师社会价值的一种体现。通过合理确定教师课余工作量，政府为体育教师提供一定的资金补助，或以其他方式为提供服务的体育教师给予鼓励和支持，有利于促进学校体育工作与社会体育的融合。充分利用学校现有的人力、物力资源，形成政府与学校的双赢，最终促进学校体育场地设施向社会开放，促进全民健身的发展。

3.2 政府多方募集经费，同时明晰有偿服务权责

学校体育资源丰富，政府通过购买公共体育服务的形式，既能有效推行学校体育场地设施等服务向社会开放，又能节约政府为全民健身重新修建体育场地设施而花费大量的资金支出。利用学校体育资源服务社会，避免学校内因体育场地设施闲置状态时资源浪费，为政府节约大量资金。政府购买体育服务的一个重要目的，是通过购买可以降低提供公共体育服务的成本，减轻政府财政压力，进一步提高资金使用效率。政府通过购买公共体育服务的形式，以优惠政策等吸引更多的社会力量投资，多方募集经费，用以学校体育场地设施向社会开放的基本资金保障。

同时，以政府购买公共体育服务的形式推动学校体育场地设施向社会开放，可以明晰学校有偿服务的权责。购买的显著特点是引入市场机制，运用有效手段，在遵守市场交易原则的基础上完成。在国家资金有限的情况下，引入市场竞争机制，对学校内部造价较高或管理费用较高的场馆适当收费，可缓解学校向社会开放额外增加的资金压力。但要明确收费标准，严格管理，政府出台相关政策并有效落实。如果体育教师利用课余时间进行健身指导等服务，应付给指导教师一定的费用，形成有偿服务的合理机制，促进学校体育场地设施及健身指导服务等有效、有序向社会开放。

3.3 政府加强购买后的监管，健全评估体系

政府购买公共体育服务与政府提供公共体育服务是一脉相承的。加强购买后监管，是政府购买服务的关键环节，应结合《学校体育场馆向社会开放工作方案》及《政府向社会力量购买公共服务的指导意见》，制定促进学校体育场地设施向社会开放的规章制度。对学校体育场地设施向社会开放的管理责任、政府购买具体流程等进行严格规定，政府部门之间、学校、群众等相互监督，提供畅通的信息反馈渠道，加大监督力度。

政府购买学校体育服务，目的是为了解决学校体育场地设施向社会开放遇到的各种问题，购买后的监管显得尤为重要。首先应制定评估标准，用以约束学校体育场地设施、指导等服务向社会开放时政府、学校及健身群众的相关行为。由政府部门相关人员、学校相关人员、进入校园健身人员组成评估小组，并且保持评估动态化，即评估小组成员不是一成不变的，部分固定、部分流动相结合，以保证评估的效果。监督小组对学校体育场地设施等服务向社会开放进行全程跟踪，将政府购买学校体育服务的目的、内容、提供服务的方式、为什么有些场馆向群众收费等信息完全公开，评估结果向社会公布，接受社会监督，健全评估体系，建立学校体育向社会服务的长效机制，为实现全民健身目标提供基本保障。

3.4 实行政府委托制、俱乐部制，分解学校工作压力

通过政府购买的方式为社会公众提供公共体育服务，是政府职能转变的切入点，是解决全民健身计划中体育场地设施严重不足的直接手段。引入市场机制，鼓励第三方力量参与健身场所的运营，创新学校体育场地设施向社会开放的管理模式，分解学校工作压力。不仅充分发挥学校体育场地设施的社会功能，而且还能够促使学校体育与群众体育一体化发展，从而进一步推动全民健身的有效开展，打造良好的学校体育普惠全民的健身文化氛围。研究认为，目前政府购买学校体育服务的主要方式有两种，一种是委托制、一种是俱乐部制。

委托制即是将学校体育设施向社会开放的一切事宜交由社会服务机构管理。政府、学校、社会服务机构三方通过契约化管理，协商学校体育场地设施向社会开放的工作。政府作为购买服务的主体，主要负责政策主导、提供学校体育场地设施开放期间的资金支付、监督学校体育场地设施开放情况及监督管理社会服务机构对学校体育场地设施开放的管理。学校保证在维护正常教学秩序的情况下，为居民健身提供体育场地设施，配合社会服务机构将体育场地设施推向社会使用。社会服务机构依据学校体育场地设施开放的管理、器材损耗、维修、更新等一切事务的实际费用做出预算，上报政府，由政府提供资金保障，社会服务机构负责学校体育场地设施开放的具体事项，不干扰学校的正常教学与管理。由政府相关部门人员、学校相关人员、社区居民组成学校体育场地设施开放评估小组，主要负责学校体育场地设施开放的监督，实事求是反应问题，增强政府购买学校体育服务的客观性。通过政府、学校、社会服务机构共同架设“全民健身”的桥梁，解“无米之炊”的困惑，为全民健身提供基本保障。

俱乐部制就是学校组织成立单项俱乐部，由本校体育教师或其他学校体育教师负责。利用课余时间负责管理俱乐部工作，发挥单项特长，负责组织管理与指导服务，通过俱乐部会员的形式向居民开放体育场地设施等服务。健身人员根据自己健身需求及个人爱好，选择加入适合自身参与锻炼的俱乐部，由各个项目的俱乐部具体负责健身人员在学校内部锻炼的一切事项。在不影响学校正常教学秩序的情况下，俱乐部承担具体开放期间管理事宜。学校体育场地设施向社会开放，露天场地设施全部免费由健身人员使用。一些造价较高的场地及室内场馆或人员容易集中的场馆，向健身人员收取一定费用。如收费资金不能满足学校体育场地设施维护及管理人员工作量补助，则通过政府补贴的形式满足学校开放的费用。

4 结束语

自国家号召学校体育场地设施向社会开放至今20多年来，仍未取得理想效果。随着社会经济的高速发展、市场经济体制的成熟，建设服务型政府是现阶段我国社会改革的一大亮点。政府购买公共体育服务并未改变其本质，只是改变了提供方式与目标。政府购买学校体育服务作为政府购买公共服务的一种新探索，目前已经在部分城市进行了实践，并取得了很好的效果，对学校体育场地设施向社会开放起到了极大的促进作用，但在全国还未成为主流做法。学校体育场地设施向社会开放，不仅是全民健身体育场地设施的紧迫需求，更是学校体育走出校园、走向社会的重要举措，能够促进体育资源全民共享，建设体育服务惠及全民的基地。对于提高全民身体素质、促进精神文明建设及和谐社会建设，具有积极、巨大的推动作用。学校体育场地设施的开放，必须根据各校的具体情况，因地制宜，有序推进。政府部门也应积极解放思想，改变不顾执行效果而一味单纯要求学校免费向社会开放体育设施的简单做法，积极推行政府购买学校公共体育服务制度，使之成为新常态。

［1］国家体育总局.第五次全国体育场地普查数据公报［EB／OL］.［2016－02－10］.http：／／www.sport.gov.cn／n16／n1167／n2768／n32454／134749.htm l.

［2］国家体育总局.第六次全国体育场地普查数据公报［EB／OL］.［2016－02－10］.http：／／www.sport.gov.cn／n16／n1077／n1422／6039410.htm l.

［3］国务院.政府工作报告［EB／OL］.［2016－02－10］.http：／／www.gov.cn／xxgk／pub／govpublic／mrlm／201309／t20130930＿66438.html.

［4］国务院.加快发展体育产业促进体育消费的若干意见［EB／OL］.［2016－02－10］.http：／／news.xinhuanet.com／sports／2015－01／20／c＿127403992.htm.

［5］国务院.全民健身计划（2011－2015年）［EB／OL］.［2016－02－10］.http：／／www.gov.cn／zhengce／content／2011－02／24／content＿6411.htm.

［6］国务院.国家基本公共服务体系“十二五”规划［EB／OL］.［2016－02－10］.http：／／www.gov.cn／zwgk／2012－07／20／content＿2187242.htm.

［7］国家体育总局.中华人民共和国体育法［EB／OL］.［2016－02－10］.http：／／www.sport.gov.cn／n16／n1092／n16819／312031. htm l.

［8］国家体育总局.全民健身计划纲要［EB／OL］.［2016－02－10］.http：／／www.sport.gov.cn／n16／n1092／n16849／312943.html.

［9］中华全国体育总会.全国学校体育场馆向公众开放会议［EB／OL］.［2016－02－10］.http：／／www.sport.org.cn／sfa／2008－02－29／167252.html.

［10］国家体育总局.关于进一步加强和改进新时期体育工作的意见［EB／OL］.［2016－02－10］.http：／／www.sport.gov.cn／n16／n1092／n16849／127397.htm l.

［11］国家体育总局.关于开展学校体育场馆向社会开放试点工作的通知［EB／OL］.［2016－02－10］.http：／／www.moe.edu.cn／publicfiles／business／htm lfiles／moe／s3276／201001／80878.html.

［12］国家体育总局.全民健身条例［EB／OL］.http：／／www.sport. gov.cn／n16／n1092／n16834／1417788.html.

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责任编辑：郭长寿

Confusion and Direction of School Sports Facilities Open to Public

LIU Lu，LIFeng
（School of Physical Education，Huanggang Normal University，Huanggang 438000，Hubei，China）

To open the school-based exercising facilities to the society is themain approach taken to relieve facility deficiency in China.This paper adopts literature reviews，logic analysis and so on to study the policy texts，aim ing at prompting themove of opening school-based facilities to the society，and serving more.The results indicate that even there exist a group of pow erful policies，the effect of im plementation is not ideal.Meanwhile，the policies them selves are not forceful in one or two aspects.There is insufficiency of government supervision aswell as an evaluating system.Schools have difficulties implementing the policy and opening to the public in a difficult condition.The funding sources are insufficient and the paid service is unknown.Therefore，the directions of school sports facilities open to the public in our currenteconomy，culture，education system are government purchasing public sports service，form ing a w in-w in situation；the government can raise funds inmany ways，clearing the paid service；the governmentmust strengthen regulation evaluation system after purchase.The governmentmsut adopt clubs and third-party organizations to reduce schoolwork pressure.

school sports facilities；open；confusion；direction

G818

A

1004－0560（2016）03－0030－06

2016-02-17；

2016-03-29

湖北省教育厅人文社科指导项目“城镇化建设过程中农村学校体育发展路径研究”，编号：14G383；黄冈师范学院科学研究一般项目“农村学校体育发展的路径——基于政府购买公共体育服务的视角”，编号：2015017003。

刘 璐（1977—），女，副教授，博士研究生，主要研究方向为学校体育与社会体育。