国有企业经济责任审计问责与党风廉政建设问题浅析

陈宏立

摘要：党的十八大报告对经济责任审计予以了专门的强调，《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定实施细则》，将中国特色的经济责任审计推向了一个新的历史高度。《国务院关于加强审计工作的意见》要求实现审计监督全覆盖。《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》将审计监督与党内监督、法律监督等并列为党和国家八大监督主体之一。这些新职能对经济责任审计如何衔接、服务好党风廉政建设，更好地发挥审计惩治和预防腐败提出了新的要求。本文试从经济责任审计问责的角度分析了国有企业经济责任审计问责在党风廉政建设中的作用，以期探寻国有企业党风廉政建设的有效途径。

关键词：经济责任审计 审计问责 党风廉政建设

中图分类号：F239 文献标识码：A 文章编号：1002-5812（2016）07-0082-02

党的十八大报告对经济责任审计予以了专门的强调，指出：“推进权力运行公开化、规范化，完善党务公开、政务公开、司法公开和各领域办事公开制度，健全质询、问责、经济责任审计、引咎辞职、罢免等制度，加强党内监督、民主监督、法律监督、舆论监督，让人民监督权力，让权力在阳光下运行。” 2014年7月27日，中央纪委机关、中央组织部、中央编办、监察部、人力资源和社会保障部、审计部、国务院国资委又联合印发了《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定实施细则》，对经济责任审计的对象、内容、结果运用等进行了明确规定，将中国特色的经济责任审计推向了一个新的历史高度。2014年10月9日，《国务院关于加强审计工作的意见》要求实现审计监督全覆盖。2014年10月23日，《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》将审计监督与党内监督、法律监督等并列为党和国家八大监督主体之一。这些新职能都对经济责任审计如何衔接、服务好党风廉政建设，更好地发挥审计惩治和预防腐败提出了新的要求。

一、国有企业经济责任审计在党风廉政建设中的作用

国有企业经济责任审计是指审计机关依法依规对国有企业领导人员经济责任履行情况进行监督、评价和鉴证的行为，其关注的是国有企业领导干部任职期间应该承担的经济责任，通过评价被审计国有企业财务收支以及有关经济活动的真实性、合法性和效益性，重点检查国有企业领导干部守法、守纪、守规、尽责情况，对国有企业领导干部的经济责任进行认定。在我国，国有企业法定代表人以委托受托责任为前提依法管理国有资产，而经济责任审计则是确保国有企业党政领导干部尽职尽责、有效履行这种委托受托经济责任的重大举措，是一项具有中国特色的经济制约和监督制度，也是我国现代审计制度的一种创新。

在我国，人民赋予了国有企业法定代表人管理国有企业的权力，同时也要求国有企业法定代表人尽职尽责地行使这种权力。随着我国经济体制改革的不断深化，国有企业领导干部越来越多地与经济工作发生着各种直接或间接的联系，导致国有企业领导干部需要承担的经济责任也越来越重，不可避免地出现了贪污受贿、以权谋私、失职渎职、侵吞国有资产等问题，给国有企业带来了严峻的考验，这就要求国有企业必须不断深化改革、完善、提高管理水平，实事求是地评价领导干部的履职情况。同时，将经济责任评价结果作为下一步审计问责、干部考核、任免和奖惩的重要依据，当受托人未恰当履行责任时，就启动问责程序，将“审责”与“问责”融为一体。因此，经济责任审计通过考核和评价国有企业领导干部在任期内的履职情况，在解除国有企业领导干部任期内受托经济责任的同时，将“审责”与“问责”相结合，充分发挥了经济责任审计权力制约和惩戒腐败的功能。

二、国有企业经济责任审计问责在党风廉政建设中的局限性

（一）问责主体单一

经济责任审计问责主体是指“由谁问责”。我国国有企业经济责任审计主要由国有企业内部审计机构进行，内部审计机构多从属于企业高管层，而经济责任审计除了对企业资产、负债和所有者权益的真实性、合法性和效益性进行全面核查以及揭示企业经营管理中存在的问题外，还要评价审计对象的主要业绩和对问题应承担的责任，这就可能使审计人员在工作中受高管层意志和看法的影响，导致审计机关因缺乏独立性而难以发挥审计问责的最优效果。另外，审计结果的处理往往都是由上级机关问责下级机关，因此当审计结果反映出审计对象存在违纪违规的问题时，由于上级与下级一般都需要承担连带责任，因而很难保证上级公正、客观地根据审计结果进行审计问责，严重制约了审计结果的实际利用。由于审计问责主体单一，导致根据审计结果处理问题时缺乏公正性和透明性，难以有效运用审计结果。

（二）问责对象不清

问责对象是指“向谁问责”。目前，在我国国有企业的经济责任审计问责实践中，主要是“对集体问责”和“对个人问责”。从实践来看，过去我国的审计问责基本上是“对集体问责”，很少涉及“对人问责”。虽然近年来对个人问责的比重在逐年上升，但往往无法真正落实，常常出现以集体决策作为挡箭牌的现象，一些违规违纪问题按照相关规定是可以明确到直接的责任人，但却将责任推向集体决策，以集体责任阻碍了“对个人问责”，导致国有企业领导干部的很多违规违纪行为最终演变为“集体问题”。

（三）结果运用不充分

审计结果能否得到有效利用，是经济责任审计工作成效的最终体现。我国国有企业经济责任审计问责往往是针对离任国有企业领导干部，常会出现“重审轻用”现象，甚至出现“审用脱节”。组织人事部门对领导干部的考察、任用和提拔并未充分考虑经济责任审计结果，绝大多数领导人员仍是“先离任、后审计”或“先提拔、后审计”，缺失“绩效问责”“任中问责”“不作为问责”“慢作为问责”等内容，审计结果难以对领导干部的管理产生影响，造成审计问责与调任、问题处理相脱节，审计结果严重滞后，无法有效发挥经济责任审计对于国有企业领导干部“德、能、勤、绩、廉”的监督作用。

三、建立健全国有企业经济责任审计问责的有效途径

（一）完善经济责任审计问责法律法规体系

只有完善国有企业经济责任审计问责法律法规体系，做到“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”，才能真正发挥其在廉政建设中的作用。现阶段，我国有必要针对国有企业党风廉政建设的需求，明确规定国有企业经济责任审计问责的主体、客体、目标、程序、处罚标准等内容，切实将国有企业领导干部经济责任审计纳入规范化、制度化轨道。因此，应在现有法律规范的基础上，认真总结实践经验，逐步出台国有企业经济责任审计问责规范性文件，提高经济责任审计的法律地位，维护财经法纪的权威性和严肃性。

（二）增强内部审计机构及人员的独立性

在以英美为代表的西方国家，董事会授权审计委员会行使监督职能，内部审计机构向审计委员会汇报工作或直接向董事会报告，监督效果十分显著。在我国，内部审计机构及人员独立性的增强也需要转变思路。可参照英美等国企业内部审计机构向审计委员会汇报工作或董事会报告的做法，改变内部审计机构的领导体制，使其对董事会负责，由董事长分管，定期向董事会汇报工作规划、年度任务、问题整改等重要审计工作情况，直接接受董事会的指导和管理。同时，增强内部审计机构人员配置的科学性，做到不相容岗位相分离，促使提高内部审计机构及人员的独立性，保证审计工作质量。

（三）强化经济责任审计成果转化和运用机制

经济责任审计成果必须及时转化为国有企业现实的生产力，否则，就成了劳民伤财的“无用功”。为确保经济责任审计成果成功转化和有效运用，一要积极督促被审计单位彻查审计中存在的问题，实行“对账销号”整改，正确引导被审计单位做好过程控制；二要认真总结分析经济责任审计中屡查屡犯问题的内在原因，帮助解决系统问题；三要将经济责任审计结果报送干部管理部门，作为干部使用、监督、任免和奖惩的依据；四要对经济责任审计中发现的重大问题和重要线索，按程序移交纪检监察等部门查处，提高审计工作在企业廉政建设中的积极作用；五要建立审计结果公示制度，使审计结果公开化、透明化，将审计结果与绩效挂钩，使审计结果服务于企业管理水平的提升。

（四）加大经济责任审计问责的深度和广度

为了提高经济责任审计的时效性，应积极推进“任中经济责任审计”，并将任中审计与常态审计有机结合，从源头上监督检查国有企业领导干部的违法违规行为，有效实现对国有企业领导干部的经济责任的履行情况进行持续性的监督。同时，要有效区分各种经济责任，明确被审计人员应当承担哪种经济责任。根据《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定》第三十四条，审计机关对被审计领导干部履行经济责任过程中存在问题所应当承担的直接责任、主管责任、领导责任，应当区别不同情况作出界定。依据责任分工及责权对等原则，国有企业领导干部应当对其直接分工部分的工作承担直接责任，对其他人员分工部分的工作应承担领导和主管责任。现在的国有企业经济责任审计问责往往更多关注领导干部是否存在违法违纪行为，而忽略了绩效问责。因此，“无过”就成了国有企业领导干部逃避责任的借口，而绩效问责可以使领导干部在未达到应有的绩效水平时被追究责任，有效地提高领导干部任职期间经济责任的履行效率。除此之外，还需要明确“集体责任”和“个人责任”，防止推卸责任，强调追究个人责任，加强问责力度。通过加大经济责任审计问责的深度和广度，才能使国有企业的领导干部真正做到权责一致，责任自负。

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