国外公共行政民营化改革的经验与启示

左绍美　万志红　陈海燕



国外公共行政民营化改革的经验与启示

左绍美万志红陈海燕

摘要：本文主要根据文献研究，阐述民营化的内涵、发展历史、分析民营化的主要方法与形式和世界主要的民营化改革实践。根据我国民营化的发展进程和国外的民营化经验，在我国的情境下探究出对我国民营化改革有一般指导意义的经验总结。

关键词：民营化；民营化改革；公共行政

一、民营化的概念

美国民营化理论之父萨瓦斯认为“民营化是指更多依靠民间机构，更少依赖政府来满足公众的需求。在产品、服务的生产和财产拥有方面减少政府的作用，增加社会其他机构作用的行动。”“民营化是一个动态概念，其最简单的含义是把政府扮演生产者角色的安排转化为私人生产者唱主角的安排。”民营化构想渊源于米尔顿.弗里德曼教授的“教育劵”理念。

二、民营化的形式

在民营化的不断实践中形成了民营化的三种主要形式，分别是委托授权、政府撤资和政府淡出。委托授权是民营化的一般方式，指国家负担全部责任，而把生产活动委托民营企业。委托授权的一般实现方式是合同承包、特许、补贴、法律授权等。政府撤资是指政府放弃一个企业、某一职能或某一资产。实现方式有出售、无偿赠与和清算等。政府淡，即民营部门慢慢取代政府部门。政府淡出的实现方式是民间补缺、政府撤资和放松管制等。在具体实施民营化中一般采取多种形式来实现民营化。基础设施基本都是作为可收费物品，所以基础设施的提供可以实行民营化的提供方式。

表2-1公私合作类型连续体

三、民营化的实践

20世纪七八十年代，英国撒切尔夫人和美国前总统里根在执政时期开始推动民营化运动。此后民营化运动在多个国家开展，这些国家的政治、经济和社会由此发生了巨大的发展。掀起民营化改革的主要原因有：1.政府方面，出现了政府规模不断膨胀，财政赤字居高不下，政府效率降低，政府公信力下降等问题。政府在提供公共服务方面越来越力不从心，需要政府对种种问题做出反思和解决办法。2.市场方面，西方各国经过漫长的市场经济培育和发展，市场机制发展成熟，相关法律法规完善，市场中的市场主体有能力提供公共服务产品。3.公共产品性质方面，根据政府所提供的公共产品的特性，决定了有市场提供的可能和必要。萨瓦斯就公共产品的排他和消费两个特征来区分和界定政府和社会非政府机构在这些公共产品的提供中的角色。根据所具备的两个特征的程度对物品进行分类，被分成四类理想的物品：

表1-1

私人物品和可收费物品能够由市场提供，但集体行动也是必要的，用以保证集体物品的供给。集体行动的主体可以是非政府组织，不是政府的专利。服务和物品的属性决定了民营化的可能。

4.理论方面：新自由主义兴起，民营化理论成熟。进入70年代以后，从石油危机开始，资本主义帝国出现了“滞胀”。在“滞胀”面前，凯恩斯主义经济理论丧失了解释力。此时，继承了古典自由主义经济理论的自由经济思想的新自由主义蓬勃兴起。古典自由主义主张自由化、私有化、市场化。

英国：1984年英国政府将电信公司近一半的股票出售给私人。面对更大的自由化和竞争，英国民营化已经展示出了它的动力，它一旦被释放将不会再回到盒子里，竞争和市场的精灵根本无法阻止其逃走。

美国：1987年，里根政府实行民营化战略，将联合铁路公司、海军航空兵设备中心、建筑贷款保险公司等国有公司的股份向民间出售。美国公共行政民营化的范围十分广泛，不仅包括公共事业，还包括监狱管理、戒赌、消防甚至军队服务方面，美国至少有200种服务是以民营化的方式提供的。美国公共行政民营化的方式有：委托授权、政府撤资、政府淡出，美国民营化的特点是宪政基础深厚，立法完备；建立了两级规制机构，规制程序严格、透明。

墨西哥：截至1992年，墨西哥政府对316家国有企业实行了民营化。其中218家非金融企业的数据足以对企业民营化后的绩效和民营化前4年的平均绩效进行对比：盈利能力提高了40%，单位成本下降18%，产出增长54%。各个国家都不同程度达到了民营化的目标，提高了政府绩效。

中国：我国的民营化实践起于1978年的经济体制改革。国家通过入股、承包等形式对国企进行改革，取得了一定成效，民营化范围逐步扩大到公共事业当中。但由于我国市场经济发展不充分、政府职能界定不清晰、相关立法还未完善、对民营化缺少经验等民营化实施的政策环境还不充分，也不同程度出现了逆民营化的现象和民营化失败的事件。

四、启示

总结国外的民营化经验，外国有不同于我国的市场条件和制度环境，我国的民营化改革应该借鉴外国民营化成功和失败的经验的同时也应该注重自身的条件和情况，结合我国的实际情况制定相应的民营化政策。

首先要不断完善市场经济体制，民营化成功的关键是竞争，只有充分发挥市场的作用，完善市场机制，民营化改革才有成功的可能和基础。所谓民营化也就是在公共产品的提供中引入竞争机制，发挥非政府组织和第三部门在公共产品提供中的作用。这必须需要一个充分的市场经济环境来保障民营化的成功实施。

其次要建立健全民营化的相关法律法规，明确各方权限和责任，减少民营化中职能范围不清，寻租等现象的发生。民营化在具体的操作中往往会因为没有相关的法律法规，导致民营化的过程不透明、不合理、不规范，也称为滋生腐败的温床，官员们出于经济利益的考虑，可能会做出不利于民营化的行为。建立健全相关法律，让民营化有法可依。

国外的民营化在不断实践中取得了一定的成绩，我国的民营化要借鉴国外民营化的一些成功经验，但也需要根据我国的实际情况，结合我国的民营化环境，循序渐进，有步骤有计划的推行。(作者单位：云南大学公共管理学院)

注解：

①[美]萨瓦斯：《民营化与公私伙伴关系》，周志忍等人译，中国人民大学出版社2002年版，第254页。

②萨瓦斯：《民营化与公私部门的伙伴关系》周志忍等人译，中国人民大学出版社2002年版，第63页

③敖双红：公共行政民营化模式比较，求索，2008/2

④谢张真：安徽大学硕士学位论文《我国政府职能转变下的公共行政民营化研究》2014年4月，第14页。

参考文献：

[1][美]E.S.萨瓦斯：《民营化与公私部门的伙伴关系》，周志忍等译，北京：中国人民大学出版社，2002年版。

[2]张国庆：《公共行政学》，北京大学出版社，第三版。等

作者简介：左绍美(1992.07-)，女，彝族，云南大理人，云南大学公共管理学院在读硕士研究生，研究方向：社会医学。

万志红(1991.12-)，女，汉族，云南昆明人，云南大学公共管理学院在读硕士研究生，研究方向：卫生事业管理。

陈海燕(1991.04-)，女，彝族，云南个旧人，云南大学公共管理学院在读硕士研究生，研究方向：地方政府管理。