我国土壤污染现状及污染防治制度概况

陈斯佳++庞恩

摘 要：针对我国土壤污染形势非常严峻，现行制度难以对土壤污染防治工作起到很好的推动作用，结合全国第一次土壤污染状况调查公报，分别概述了三种类型土壤的污染现状及其相关研究进展，并在介绍美国、德国和日本等国先进的土壤污染防治制度的基础上，根据我国现有的土壤污染防治架构，提出了我国应尽快出台《土壤环境保护法》，完善土壤污染防治法律法规，明确土壤污染防治工作的资金来源，建立统一的土壤污染防治工作机构，以更有效地推动我国的土壤污染防治工作。

关键词：土壤污染；污染防治；农业土壤；工矿业土壤

中图分类号：X53 文献标识码：A DOI：10.15913/j.cnki.kjycx.2016.09.032

土壤是指由矿物质、有机质、水、空气及生物有机体组成的地球陆地表面能够生长植物的疏松层，依据其独特的物质组成、结构和空间位置，在提供肥力的同时，还通过自身的缓冲性、同化和净化性能，在稳定和保护人类生存环境中发挥着极为重要的作用。土壤污染是指人类活动或自然过程产生的有害物质进入土壤，致使某种有害成分的含量明显高于土壤原有含量而引起土壤环境质量恶化的现象。全国第一次土壤污染状况调查公报显示，全国土壤环境状况总体不容乐观，部分地区土壤污染较重，耕地土壤环境质量堪忧，工矿业废弃地土壤环境问题突出，全国土壤总超标率为16.1%.事实表明，我国土壤污染形势严峻，越来越受到人们的广泛关注，是近期和未来环境科学与工程研究的一个重点问题。

1 我国土壤污染现状

按功能划分，土壤环境类型可简单划分为天然土壤（含未利用地）、农业土壤（含林业用地）、工矿业土壤和城乡土壤四大类。按污染物种类划分，土壤污染类型可分为无机型污染、有机型污染和复合型污染。根据土壤污染调查公报，我国污染类型以无机型为主，有机型次之，复合型污染所占比例较小。

1.1 农业土壤污染现状

农业土壤主要包括耕地（一般农田和蔬菜地）、茶园、果园、牧场和其他农、林业用地。农业土壤环境质量不仅会直接影响到农产品质量安全，还会影响到商品经济贸易发展，更与人民群众的身体健康有着密切联系。根据土壤污染调查公报，我国耕地土壤点位超标率为19.4%，主要污染物为镉、镍、铜、砷、汞、铅、滴滴涕和多环芳烃。

根据陈印军、杨俊彦等人对我国耕地土壤环境质量状况分析，广东的清洁土壤只占11%，太湖流域有1/3的耕地受到了污染；湖北省受“三废”污染的耕地面积占全省耕地面积的10%.商海荣、刘长明等人选择农田、蔬菜地、果园和湿地为研究对象，其单因子污染指数结果显示，污染物包括铜、锌、镍、铅、砷和汞，其中，汞和镍存在较大的污染风险；内梅罗综合污染指数结果表明，天津市滨海新区城郊总体上农田和果园比较清洁，而蔬菜地和湿地存在一定的污染风险。

1.2 工矿业土壤污染现状

工矿业土壤包括工业企业用地（含工业园区）、工业废弃地、固体废弃物集中处理处置场地、采油区土壤和采矿区土壤等。土壤环境质量直接影响着当地作业员工及附近居民的身体健康和生活作息，而工矿业的不科学发展加剧了土壤污染，成为土壤污染的主要原因之一。根据土壤污染调查公报，工矿业废弃地土壤环境问题突出，工矿业是造成土壤污染或超标的主要原因之一。

郭念、江韬等人以重庆城区某化工药企退役场地为研究对象，其重金属富集系数显示，采样点土壤中砷、锌和铅的富集系数基本都大于1.这说明，该化工药企的生产活动引起了其厂区及附近土壤中重金属含量的增加。而单因子污染指数显示，调查区土壤重金属污染未超出A级和B级标准限值，适用于展览会用地土壤环境质量评价标准中规定的各类土地利用类型。

罗海霞、柳伟等人对川南某稀土矿区土壤中的重金属污染状况进行了评价，分析了3个区域中共64个表层土样和50个心土层土样的重金属元素含量。结果表明，研究区域主要污染物为镉、汞和铅，同时内梅罗综合污染指数显示，各区域土壤均受到污染，并且大部分为重度污染。

1.3 城乡土壤污染现状

本文介绍的城乡土壤指除上述土壤类型之外，城镇和乡村中与人民群众生活居住息息相关的土壤环境。依据国家展览会用地土壤环境质量评价标准，城乡土壤可简单划分为居住用地、商业用地、绿化用地（含公园）、场馆用地、公共市政用地（含交通道路）等。城乡土壤是人民群众日常生活作息的场所基础，无形中直接或间接地影响着人类社会的发展。根据土壤污染调查公报，在调查的267条干线公路两侧的1 578个土壤点位中，超标点位占20.3%，主要污染物为铅、锌、砷和多环芳烃。

陈海珍、龚春生等人选择广州中心城区的6个功能区为研究对象，其研究结果表明广州市不同功能区之间土壤重金属含量水平相差较大，污染程度存在差异；综合污染指数大小为：公园（18.13）>商业区域（15.85）>居民区（13.34）>汽车站（10.75）>医疗区（9.61）>文教区（8.98），均呈重度污染；而单因子污染指数表明，汞和镉的污染程度最高。

2 国外土壤污染防治制度

2.1 美国土壤污染防治制度

随着经济和社会的发展，人们不断向地球环境索取资源，环境污染事故频频爆发。在各类环境保护运动的推动下，自20世纪60年代以后，美国相继颁布了一批环保法律，逐步建立起完善的环境管理体系。美国环境保护署（USEPA）和环境质量委员会（CEQ）是美国专门的环境保护机构，其中，USEPA代表联邦政府全面负责环境管理工作，是环境法案的执行机构；CEQ是总统制订环境政策的顾问，为总统提供政策咨询、监督并协调各行政部门与环境保护相关的活动。

早在20世纪30年代，美国即因沙尘暴频发而逐渐意识到保护土壤环境的重要性，在著名的堪萨斯州“黑风暴”事件出现后，美国国会通过了《土壤保护法》，专门对农业用地进行保护。目前，美国有《固体废弃物处置法》《环境应对、赔偿和责任认定综合法案》（又称《《超级基金法》》）及其修正法案《超级基金增补和再授权法案》《棕色地块法》《纳税人减税法》和《小型企业责任免除和棕色地块振兴法案》等一系列相关法律法规，分别涵盖了土壤污染控制、土壤污染责任认定和受污染土壤的修复和再利用等方面，构成了一套在法律、管理制度以及技术规范方面比较完善的土壤污染防治体系。

在美国，受污染的土壤指的就是棕色地块。由《超级基金法》可知，棕色地块是指一些不动产。这些不动产因为现实的或潜在的有害和危险物的污染而影响到它们的扩展、振兴和重新利用。《超级基金法》是美国土壤污染防治体系的一部基本法律，对棕色地块的污染者、所有者和使用者以溯及既往的方式规定了法律上的连带责任，并且为建立超级基金提供法律依据，从而获得资金支持。该法明确规定，在造成污染事故的责任方无法支付治理费用的情况下，由美国环保局使用超级基金承担，而超级基金86%来源于对特定的化学制品（每吨征收0.22～4.87美元）、石油及其制品的生产或进口（每吨征收0.79美分）征收环境税，剩余的14%由美国政府提供。

2.2 德国土壤污染防治制度

德国制定了专门针对土壤污染防治的法律法规，主要有《联邦土壤保护法》和《联邦土壤保护条例》。其中，《联邦土壤保护法》在总则里又列出了《循环经济和垃圾法》《肥料法》《污水处理厂污泥处理规定》等与土壤污染有关的规定和法律，并且上述法律中规定的内容《联邦土壤保护法》不适用。另外，为了保障农业生产过程中不污染土壤和水质，德国通过《肥料使用法》《自然资源保护法》《土地资源保护法》和《垃圾处理法》等一系列农业法律法规补充、完善了土壤污染防治制度。

德国的《土壤保护法》和《土壤保护条例》分别于1998年和1999年颁布实施，立法时间较其他相关法律法规较晚，因此对其他部门法律法规中尚未涉及到的土壤污染相关方面具有补充作用。但因受现行法律法规相关条款的制约，德国的土壤污染防治法律体系除了基本的《土壤保护法》和《土壤保护条例》之外，还包括其他部门法律法规林林总总的相关条款。德国的土壤修复理念是保护土壤的特殊功能，通过土壤风险评估将土壤分成绿色、黄色和红色三个级别，绿色代表预防土壤恶化，黄色代表要发出警告，红色代表必须清理。

2.3 日本土壤污染防治制度

自1970年颁布《农业用地土壤污染防治法》以来，日本就土壤污染防治相继颁布了一系列相关的法律法规，包括《土壤污染环境标准》《与重金属有关的土壤污染调查对策方针》《与有机氯化合物有关的土壤及地下水对策暂定方针》《关于土壤及地下水污染调查对策方针》《土壤污染对策法》和《土壤污染实施细则》等。其中，《土壤污染对策法》立法的目的是通过识别土壤中特定有害物质，从而实施土壤污染防治对策，以保护公众健康，并采取相关措施，以防止人体健康受到侵害等，在内容上对土壤污染治理措施、调查机构、支援体系、报告及检查制度、惩罚条款进行了规定。该法的实施使得日本土壤污染治理由被动转为主动，原本不能用数字体现的环保效益，现在可以通过土壤调查、净化、跟踪和检测的费用计算出其经济效益，极大地推动了日本土壤环保产业的发展。

除了上述专门的土壤污染防治法律法规外，日本其他法律法规中的一些相关条款也是其土壤污染防治体系的有机组成部分，包括《大气污染防治法》《水质污浊防止法》《废弃物处理法》《Dioxine类物质特别对策法》《化审法》《肥料取缔法》和《矿山保安法》等。

3 我国土壤污染防治制度

我国于2015-04修订的《环境保护法》加大了对政府及企业各方面的监督和处罚力度，被称为“史上最严的环保法”。该法明文规定了由国家加强对土壤的保护，建立和完善相应的调查、监测、评估和修复制度，由各级人民政府统筹有关部门采取措施防治土壤污染，由各级人民政府在财政预算中安排资金支持土壤污染防治工作。除了《环境保护法》之外，《农业法》规定农民和农业生产经营组织有责任防治农用地的污染，且由县级以上人民政府农业行政主管部门定期监测耕地质量；《土地管理法》也规定各级人民政府应当采取措施防治土地污染。目前，我国已相继制定了《水污染防治法》（海洋污染防治适用《海洋环境保护法》）、《固体废物污染环境防治法》《环境噪声污染防治法》和《大气污染防治法》等一系列专项单行法，尚未正式出台一部专门针对土壤污染防治的单行法，缺乏相应的下行配套法律法规和具体、有效的实施程序。在越来越严峻的土壤污染形势下，《土壤环境保护法》立法工作正在积极开展，成立了由环保部牵头，多部门参加的《土壤环境保护法》起草工作领导小组和工作组，以及由土壤环境专家组成的专家组，初步形成了《土壤环境保护法（草案）》。

目前，在我国下行的土壤环境标准体系尚未完善，而且内容未能与时俱进，与新时代科学技术发展水平难以匹配。1996-03实施的《土壤环境质量标准》按土壤应用功能、保护目标和土壤主要性质，规定了土壤中污染物的最高允许浓度指标值及相应的监测方法。该标准已经实施了近20年，还没有更新，其中规定监测的污染物种类仅有11项，尤其是有机污染物监测仅六六六和滴滴涕两项，与土壤污染现状完全不符。而2004年发布实施的《土壤环境监测技术规范》为土壤监测提供了相应的监测步骤和技术要求。该技术规范对《土壤环境质量标准》起到了一定的补充作用，但其中规定的土壤常规监测项目种类仍然有限，应该尽快加以修证，以适应新形势下的土壤污染防治工作。

我国土壤污染防治的管理责任不明确，存在环保部门、农业部门、国土资源部门、地矿部门都“监管一点，又都不太管”的现象。例如，环保部门负责环境污染防治的监督和管理，但其污染防治司下7个内设机构没有专门负责土壤污染防治的；国土资源部的职能部门有地质环境司，负责地质环境保护工作，但是又没有关于土质环境污染防治方面的职责规定。因此，我国关于土壤污染防治工作实施的部门过于零散、分工不够明确，不利于改善土壤污染现状。

4 结论

4.1 我国土壤污染形势严峻，亟需治理

2005-04—2013-12，历时8年多的全国土壤污染状况调查结果表明我国土壤污染形势非常严峻。我国环保部门和相关职能部门必须意识到土壤环境状况越来越恶劣，应当充分发挥职能职权，在现有能力范围内加大加快步伐促进土壤污染治理工作的开展，同时还应该进一步扩展调查土壤污染情况，增加更多合理的污染物种类监测，为改善土壤环境提供科学的数据。

4.2 完善我国土壤污染防治法律体系

当前，人们对土壤污染的认识越来越深刻，对开展土壤污染治理工作也达成了一定的共识，但缺乏法律政策的导向，严重阻碍了土壤污染治理的进程。根据国外的立法过程和在土壤污染防治的实践过程中取得的成就和经验，制订专门、系统、综合的《土壤环境保护法》能够使我国土壤环境得到有效的改善。

基于我国目前并没有更好的法规细则明确土壤污染防治工作的资金来源，我国的《土壤环境保护法》应充分借鉴美国CERCLA《超级基金法》，从而使我国土壤污染防治工作有足够的资金来源，更好地保障土壤污染防治工作的顺利开展。

4.3 建立统一的土壤污染防治工作机构

目前，我国与土壤污染防治工作有关的部门较多，在开展土壤污染防治工作时容易造成责任推诿，存在“九龙治水”的现象，而且也形成了部门架构重叠，资源过于分散，不利于集中力量开展土壤污染防治工作。因此，我国的《土壤环境保护法》应明确土壤污染防治工作主管部门的职能要求，或者赋予环境保护部门更合理的职权，改善跨部门协调工作的局面，为建立一个专门的土壤污染防治工作机构提供法律依据。

参考文献

[1]左玉辉.环境学[M].北京：高等教育出版社，2002.

[2]环境保护部，国土资源部.全国土壤污染状况调查公报[N].中国国土资源报，2014-04-18.

[3]陈印军，杨俊彦，方琳娜.我国耕地环境质量状况分析[J].中国农业科技导报，2014，16（2）.

[4]商海荣，刘长明，邵德智.不同土地利用状况下土壤重金属污染风险评估[J].天津农业科学，2014，20（5）.

[5]郭念，江韬，魏世强，等.典型工业退役场地土壤重金属污染及风险评价[J].西南师范大学学报（自然科学版），2014-5，39（5）.

[6]罗海霞，柳伟，陈文清.川南某稀土矿区土壤重金属污染现状评价[J]，贵州农业科学，2014，42（1）.

[7]陈海珍，龚春生，李文立，等.广州市不同功能区土壤重金属污染特征及评价[J].环境与健康杂志，2010，27（8）.

[8]AGNONE J.Amplifying public opinion：the policy impact of the US environmental movement[J].Social Forces，2007，85（4）.

[9]付融冰，卜岩枫，徐珍.美国的重金属污染防治制度探讨[J].环境污染与防治，2014，36（5）.

[10]梁剑琴.世界主要国家和地区土壤污染防治法模式考察[J].法学评论，2008（3）.

[11]高玮昕.我国土壤污染防治立法问题研究[D].石家庄：石家庄经济学院，2014.

[12]赵梅.试证土壤污染防治立法[J].环境科学与管理，2008（11）.

[13]李方，王晓飞.国外土壤污染防治及其对我国的启示[J].农村经济与科技，2013，24（11）.

[14]朱静.美、日土壤污染防治法律度对中国土壤立法的启示[J].环境科学与管理，2011，36（11）.

[15]王学军，龙文静.我国农产品产地环境安全法规和政策的现状与展望[J].农业环境科学学报，2014，33（4）.

〔编辑：刘晓芳〕