论服务行政与规制行政的分工与合作

摘 要：现今，世界主流观点都认为国家应当建立服务型政府，因而关于服务行政与规制行政关系的研究也日益受到重视。在传统政府本位的观念中，规制行政是政府工作的主要方式，而在如今人民本位的观念下服务行政才应是政府的本色。然而，服务与规制不应是对立的形象，而应正确处理好两者的关系，共同对构建服务型政府发挥作用。本文通过对比服务行政与规制行政的区别和联系，并以此为切入点展开对服务行政与规制行政的分工与合作的探讨。

关键词：服务行政；规制行政；分工；合作

一、何为服务行政，何为规制行政

服务行政在很多情况下要通过给付行政表现出来，所以在一定程度上，给付行政与规制行政的关系可以看作服务行政与规制行政的关系。

杨建顺学者认为：现代行政在理论上可分为给付行政和规制行政两大类，前者主要是通过向相对人提供精神或物质利益，以对社会施加影响，后者是通过对相对人的权利和自由予以限制来规制社会。

张康之教授曾将服务行政定义为：政府将己身定位于服务者，将为公众服务作为一种基本理念和价值追求，并把为社会、公众服务作为政府存在、运行和发展的宗旨，这样的政府行政被称为服务行政。换言之，服务行政是政府为了维持民众基本的生活、增进民众福利，并促进社会和谐运转，以直接或间接的方式向公民提供的公共服务。所谓规制行政是指：行政主体作出的对于相对人具有约束性的行政行为，根据法律法规的授权，通过规范、制约、限制和约束相对人的权益和自由，依法要求相对人负担一定的义务，从而达到行政主体规制目的的侵益型行政行为。规制行政的目的是为了防止市场失灵、维护市场公平竞争和社会公平正义、使资源充分有效的利用、改善和保护生态环境和濒危动植物、保障公民安全和健康、稳定社会秩序及维护和促进社会公益等等。通常的表现方式有处罚、强制、税收、征用、许可等等。

二、服务行政与规制行政因价值理念的不同产生分工的不同

（一）服务行政与规制行政的价值理念

服务行政的价值理念更多地立足于“服务”二字之上，通过其概念也可以看出，服务型政府向全社会宣称的价值理念为：政府的主要职责不仅仅是维护社会秩序，而且在于提供公共服务，并把增强民众福利作为政府的一项重要职责。传统行政与服务行政的价值理念是有本质区别的，传统公共行政是政府本位的行政，而政府本位的行政过分强调政府的至高无上性和无限代表性，政府职能无所不包，政府权力无限，政府成为社会各系统的组织中心等等。

（二）服务行政与规制行政的分工

根据服务的内容和方式，可以将服务行政划分为两种类型：第一类是金钱或实物的给付型服务。这一类型的服务行政主要体现在，行政机关给予行政相对人一定的直接利益，如，政府向符合残疾人保障条件的居民给付的残疾人生活保障金等。此外，还可体现为免除行政相对人的一定行政义务，从而使相对人的财产在一定程度上得到消极增加，获得一定的间接利益，如，国家对接受义务教育的中小学生免收学费等。第二类是通过行政主体设立的公共设施、组织提供的服务。在这一类服务行政中，政府不再是直接将金钱或实物给予相对人，而是先设立一定的公共组织或服务设施，进而通过该组织或设施而为相对人提供服务，满足相对人的生活需要。如政府建立的医院、学校，以及公共交通等设施，为大众提供公共服务。

规制行政则更加强调“规制”，行政许可和行政强制是最常见的行政规制，这种“规制”多体现在当社会秩序以及市场资源出现矛盾时，为了保障某些法定的社会公共价值、特殊群体的权益、市场的稳定秩序等，政府需要以强制力的方式进行处罚、强制，以此来平衡各方利益冲突，实现社会和谐发展。

通过分析服务行政与规制行政的不同价值理念可以看出两者分工上的区别，服务行政更侧重于满足人们的基本生活需要，然后在满足的基础上，进一步提高民众福利与生活水平，并使提供的服务满足人们的精神文化需要。规制行政在于管理人们的日常生活，通过限制权利和自由的方式去争取整个国家和社会的最大利益。简而言之，服务行政侧重于“给予”，规制行政侧重于“限制”。

三、服务行政与规制行政的合作

随着社会的发展需要，由规制行政转变为服务行政是时代的必然。但是规制和服务并非是一组相对立而存在的概念，笔者认为，规制行政与服务行政既有各自的作用范畴，又有相互的合作的领域。

在服务型政府的构建中，政府的职能应更侧重于为民服务，当然这是无可厚非的。然而也并不能采取极端的方式完全否定规制行政存在的意义。正如服务行政与规制行政的关系，服务行政是“放权”，规制行政是“收权”，如果权利只放不收，势必导致滥用权利。例如，政府投资建设公路而又要求遵守交通規则，从服务行政的角度看，这是为民服务的表现，从规制行政的角度看，这是政府管制的表现。假如，政府只是提供建设公路的服务，而对违反交通规则的行为不加约束，可想而知，这样的服务是不能够长远存在的。通过举例可以看出，服务行政与规制行政在很多情况下是相辅相成的，所以应当处理好两者之间的关系，充分发挥规制行政对服务行政的协助作用。

四、结论

服务行政与规制行政作为现代行政的两大分支，分别有不同的概念范畴和价值理念，但两者也有相互合作的交叉点。规制行政的作用突出在“管制”，重在通过强制的手段限制个体过多的权利和自由，这也正是服务行政借以规范秩序的重要方式。服务行政的宗旨在于服务社会，大多情况下是给予行为，这就难免会被某些投机取巧的行为人钻空子、谋取私利，因此需要一定的力量来打击这种不良行为，以此更好地发挥服务行政的作用。因此，妥善处理好两者的关系，对于构建服务型政府以及政府职能的转变具有战略意义。

参考文献：

[1]崔运武，高建华.服务行政：理念及其基本内涵.学术探索.2004.

[2]蔡乐渭.服务行政基本问题研究.2009.

[3]宋源.转型期公共行政模式的变迁——由管制行政到服务行政.学术交流.2006.

作者简介：

周敏（1991，12～），女，山东潍坊人，辽宁大学法学院在读研究生。