国家审计推进反腐倡廉建设的基本思路与保障策略

王小晶

【摘 要】国家审计是推进反腐倡廉建设的有力工具和制度安排，为更好地发挥其免疫系统功能与治理作用，审计机关应在机制制度、组织管理、监督控制和技术操作层面进行改进与完善，其强化路径和基本策略，主要包括：准确审计功能定位、明晰审计重点内容、健全协调联动机制、注重审计方法应用、创新审计技术手段和加强审计整改问责。基于此研究分析，旨在为强化国家审计推进反腐倡廉建设中提供理论支持和实践基础。

【关键词】国家审计；反腐倡廉；基本思路；保障策略

反腐倡廉建设关乎到党和国家的前途与命运。国家审计作为国家治理体系的重要组成部分，承担着推进反腐倡廉建设的神圣职责和历史重任。近年来，国家审计虽然在揭露查处腐败行为、纠正单位、部门与行业不正之风、促进建立健全反腐倡廉机制、推动社会民主法治建设，增强领导干部廉洁自律意识等方面发挥了积极作用，取得了显著成效。但是，国家审计在法律法规、机制制度、组织管理和技术操作层面面临着诸多挑战。对此，审计机关应不断探寻强化国家审计推进反腐倡廉建设的思路和策略，提升国家审计效能与水平。

一、准确审计功能定位

（一）预防功能

从腐败问题产生的根源、滋生的环境、发展的轨迹来看，最根本的原因是由于权力的过于集中和决策的不民主，以及制度的缺失和监督疲软缺乏。通过审计监督，可以从体制、机制、制度层面及时向有关方面反映问题和提出改进建议，健全制度、消除隐患、防范风险，堵塞管理上的漏洞，有效地预防腐败犯罪行为的发生，降低腐败产生的机率，使权力得到制约，促进行政行为的公开透明。在具体的审计工作中，要对腐败多发领域、重点部门、重点项目进行常规性审计。目前我国已建立了事后审计、事中审计（也称跟踪审计）、事前审计三种审计形式，特别是开展事前和事中审计，能够充分体现审计的“免疫系统”功能的作用，保证经济活动的合理性、有效性和效益性，并提出建设性意见，从源头上预防和遏制腐败。

（二）揭露功能

国家审计具有经济监督、经济评价、经济鉴证职能。从国家审计机关的法律地位和审计机关的特殊使命来看，审计是加强反腐倡廉的有力工具。审计监督能够覆盖所有公共资源、公共财政、公有资产。可以说，国家审计是保障国家经济安全的守护神。在审计过程中，审计人员是发现经济问题、查找腐败线索、查处违法违纪案件的经济卫士。通过审查账目，查找漏洞，发现问题，分析问题，能够及时和有效地发现和揭露大案要案线索。当前的腐败问题主要是经济领域中的违法违纪问题，而多数腐败问题都不同程度地反映在经济活动中，通过认真细致的审计，可以发现贪污受贿、钱权交易、谋私谋利等腐败问题的蛛丝马迹。近些年来，通过审计机关查出的大案、要案、窝案、串案等已充分证明了这一点。审计机关对经济违法行为进行定性定量，为纪检、监察和司法机关进一步查处和惩治腐败提供线索。

（三）抵御功能

反腐败是审计机关的一项法定职责，也是一项重要使命。实践证明，审计机关是一支业务过硬、知识全面、政策娴熟、人才济济、能打硬仗的专业队伍。由于大多数腐败和舞弊，最终都要落到资金和财物上，审计查账始终与国家资金息息相关，审计人员紧盯国家财产，能够及时发现国家资产被侵吞。对审计中发现的腐败线索，审计机关应将其作为重点予以追踪审计。对追踪查实的腐败行为，分不同情况进行处理。一方面，对审计机关处理权限内的腐败行为，依照法律规定，以下达审计决定的方式，直接作出通报批评、罚款和没收非法所得等处理；另一方面，对审计机关处理权限以外的腐败行为，依照法律规定，移送纪检监察或司法机关处理。

（四）警示功能

随着国家审计法律体系和审计制度的日益完善，审计执法力度不断加强，审计“免疫系统”功能被社会各界所认识，国家审计已经成为反腐败的一支重要力量，审计查处的违纪、违规和违法案件越来越受到社会的普遍关注，影响越来越大。通过审计，规范被审计单位的财政财务收支，堵塞管理上的漏洞，推动领导干部和国家公职人员遵纪守法，规范公共权力运行，防止权力滥用，查处和移交违法腐败案件，起到审计威慑和警示作用。

二、聚焦审计重点内容

（一）加强财政资金和权力部门审计

围绕财政预算执行的真实性、完整性、安全性和科学性，以预算管理和资金运行为重点，关注资金投向、结构、分配、使用、管理与绩效，关注国有资产的安全性、增值性，关注财政政策执行状况，以及关注落实厉行节约情况、“三公”经费管理情况。同时，强化对权力部门审计，规范和控制权力运行，促进廉洁高效行政，注重从体制、机制和制度上揭露问题，分析原因，提出建议。在做好对财政预算单位审计的基础上，加大对所属单位延伸审计力度，促进部门预算管理更加规范，不断提高财政资金绩效水平。

（二）加强领导干部经济责任审计

开展领导干部经济责任审计是从源头治腐、制度反腐的重要举措。经济责任审计工作的逐步推广，已覆盖到用人、用权、用财及其效益评估的全方面。实践证明，抓好对“一把手”的经济责任审计，有利于强化监督，有利于惩治腐败，有利于预防犯罪，有利于保护干部。经济责任审计要以领导干部的决策权、执行权、监督权和领导干部遵守廉洁自律规定为主线，以政治与经济决策责任、经济管理责任、经济与社会发展责任、财政财务与经营目标履行责任，执行公共政策责任和自我约束责任为审计重点，加大审计监督力度，全方位、多层次、系统性地预防和控制权力腐败。

（三）加强政府投资工程项目审计

工程建设领域一直是反腐败工作的重点之一。近年来，工程建设领域内腐败案件频发，投资的各个环节层层截留、挪用、贪污建设资金的问题时有发生。审计部门要进一步加强对政府重点投资项目、重点生态保护项目和重点污染治理项目的审计监督，高度关注工程项目的质量效益、节能降耗、治污减排和环境保护问题，同时注重发现案件线索，深挖工程质量问题和安全事故背后的腐败问题，充分发挥审计监督效应。

（四）加强重点专项资金审计

专项资金的使用和发挥的效益作用直接关系群众的根本利益，必须把对专项资金审计作为反腐倡廉工作是否有成效的一个重要标准。在专项资金审计中，抓住资金源头，注重对有资金分配权的部门和有审批权的人员进行监督，查找资金分配层次中的漏洞，揭露资金分配中的不正之风。同时，审计专项资金使用及项目的实施情况，对弄虚作假、骗取、挪用或挤占财政补助资金、或改变资金用途挪作他用的，要独立地或配合其他部门予以严厉处罚，遏制腐败的发生。

三、健全协调联动机制

（一）协调沟通机制

加强审计部门与纪检、组织等部门的工作协作，定期召开审计工作协调会，研究审计计划，确定审计重点，落实审计措施。建立健全审计情况通报制度，实行审计工作季度通报、重大问题及时通报和领导交办事项专门通报机制，使党委、政府和纪委、组织部门及时掌握审计情况，将审计结果运用到案件查处和干部人事任用之中，保证审计结果落实。建立健全审计案件协调查处制度，做到审计案件线索及时报告，对违反党纪政纪人员给予处分，并及时将触犯刑律人员移送司法机关，追究刑事责任，使审计监督工作链条完整衔接，充分发挥审计监督的整体功效。

（二）联合运作机制

一是建立健全案件移送制度。审计机关在实施审计过程中，要注重大要案线索的查处，发现党员干部或国家工作人员犯有严重错误和经济上违纪违法的行为，应有意识地留心捕捉案源，并做好详细的取证工作，经过认真整理，及时移交纪检、监察部门或司法部门。审计机关在审计监督中，一旦发现经济案件线索，应及时向需要协作的机关移交，充分发挥审计机关具有财务会计方面的优势，为协作机关提供帮助，移送相关有说服力的证据，发表专业意见，供有关协作机关对案件的定性和处罚参考。二是建立联席会议制度。为了掌握案情，审计与纪检、监察、司法部门应加强工作联系，经常交流、通报有关情况，建立行之有效的工作联系、情况通报、联席会议制度。实现纪检、监察、审计、司法机关的通力合作，使权力运作置于严格的监督之下，并在全社会逐步形成易于揭露和有效治理腐败的长效机制。三是建立健全协同办案制度。加强纪检、监察和司法机关的协作配合，是资源整合、优势互补，增强反腐败工作合力的客观需要，也是全面履行审计职能，拓展审计领域，实现审计成果最大化的需要。审计准备阶段，审计机关应主动与纪检、监察和司法机关联系，了解有无对被审计单位或人员的举报材料以及对审计工作的需求，以便在审计实施过程中有针对地给予重点关注和查证，更好地满足协作机关的需要。

四、注重审计方法应用

（一）从审计走访座谈中发现案件线索

在审计期间，可以走访被审计单位的主管部门、干部监管部门、综合经济管理部门和业务关联单位，如其主管部门、国资局、纪检、监察、组织、财政、税务、工商、开户银行等单位，听取各部门、各单位从各自角度所掌握的对被审计单位的情况介绍和评价，以及对其单位存在问题线索的介绍，并查阅有关部门对被审计单位的检查和处理报告，以供审计参考，找出切入点和突破口。另外，可以采取个别谈话的方式，了解被审计单位财政财务收支方面存在的薄弱环节和重大违纪违规问题以及个人重大经济问题线索，以明确审计重点和方向。

（二）从单位内部控制中查找和发现案件线索

实践证明，一个单位的内控制度健全性或有效性差，就很有可能产生违纪违规的问题。因此，要坚持以内部控制制度评审为切入点，从内控制度到会计核算系统为基本路径，开展审计工作。特别要重视对被审计单位内部控制制度的检查，尤其是要对不相容职务控制、人员素质控制和凭证传递程序进行重点检查，以测定内控制度可信赖程度，找出薄弱环节，发现审计疑点。

（三）从审核原始证据中查找和发现案件线索

审计的过程也是审计证据搜集、查证，最终获得审计证据支持的过程。特别是以经费收支核算为主要内容的行政事业审计，对审计证据尤其要审核原始凭证，要特别注意有无篡改原始数据、伪造经济事项、使用非法票据和收款收据不按顺序号使用等情况，要从异常数据、字迹、经济往来、账务处理、收款收据使用中去发现问题、查找线索。

（四）从审计积累的资料中查找和发现案件线索

在日常审计工作中，注意把平时审计的相关材料和信息进行积累与整合，以便在审计中进行系统地、动态地、联系地加以运用。将与被审计事项有关的各个因素相互联系起来进行分析，通过各个因素的性质分析被审计项目的性质，通过各个局部的性质分析出总体的性质，或将个别的、分散的审计证据综合起来分析，使审计证据形成有充分的证明力的辅助审计方法。

五、创新审计技术手段

（一）建立反腐倡廉执行审计数据库

构建反腐倡廉执行审计信息共享和管理平台，将反腐倡廉执行审计中间表数据、审计过程类材料、审计成果类材料以及审计项目历史资料等各种数据资源进行集中、分类存储，构建各行业的数据规划，建立反腐倡廉执行审计信息平台。需重点规划和建设预算执行、金融、经济责任、资源与生态环境、社保、农业等民生资金和民生工程的审计数据库，通过建立高效的网络连接和访问模式，不同审计小组之间、审计机关之间可以利用这些数据资源，使得审计人员根据工作需要跨项目、跨区域、跨单位地使用其信息资源。同时，加强反腐倡廉执行审计数据的标准化规划与建设，实现数据的有效对接。并且，运用多维分析技术、结构分析法、趋势分析法等技术方法发现审计对象在反腐倡廉运行规律和在反腐倡廉建设方面的趋势，把握审计对象的总体情况。

（二）构建反腐倡廉执行审计技术体系

1.构建反腐倡廉执行审计的分析模型。按照审计功能，审计分析模型可分为系统分析模型、类别分析模型和个体分析模型。系统分析模型把握总体，类别分析模型锁定重点，个体分析模型筛选线索。分析信息环境下反腐倡廉执行审计的构建系统分模模型，深入研究主要违纪违规和腐败行为的特征，形成反腐倡廉审计分析模型的内容和方法。最后在具体问题层面上采用个体分析方法，根据业务逻辑、数据勾稽关系、内外数据关联度和审计人员以构建审计个体分析模型，形成一个从系统分析到类别分析，再到个体分析的反腐倡廉建设和执行审计模型构建流程。

2.利用信息化手段，采用定量和定性分析结合的方法，对环境、生态、社会、经济等各种因素进行精确的分析，运用数据模型对反腐倡廉实施和运行的结果进行评价。建立反腐倡廉政策执行审计评价信息系统，开发反腐倡廉执行审计数据库、模型库和方法库，分析其相应的管理系统的概念结构。数据库、模型库和方法库可以辅助决策过程，为决策者提供决策支持。将所有反映反腐倡廉执行审计情况的指标放入指标数据库中，选择合理的权重计算方法和综合评价方法对指标进行评估，为反腐倡廉建设和制度设计提供参考依据。

3.搭建反腐倡廉执行审计信息系统。

审计部门可充分利用“金审工程”的建设成果，进一步加强反腐倡廉执行审计网络建设，完善审计数字化工程的网络结构，分阶段设计反腐倡廉执行审计的现场审计、联网审计、审计评价以及审计管理决策系统。对关乎国家安全和经济领域的反腐倡廉政策及其实施过程实行动态跟踪审计，建立反腐倡廉预警机制，及时采集反腐倡廉政策制定和运行数据，分析运行的可行性、风险性、效益性，并做出评价，将信息反馈给各个政策制定和执行部门，督促其对现有反腐倡廉制度和政策做出调整，最终对审计意见的采纳情况进行跟踪和评价。同时，要注重反腐倡廉执行审计中（AO）与（OA）的开发及应用，不断提升国家审计推进反腐倡廉建设的效能与水平。

六、加强审计整改

（一）健全审计整改落实机制

针对审计中发现的违纪违规和腐败问题，深入分析和查找制度漏洞，推动健全整改报告制度和督查机制，促进政府相关工作规范化和制度化。对审计发现的典型案件，不仅要审深审透、严肃处理，还要深入分析，找出问题的原因和症结，从完善制度、健全机制、强化管理、规范权力运行、防范腐败行为等方面提出审计意见和建议，发挥好国家审计推进反腐倡廉建设的功能作用。注重举一反三，由表及里，提高整改效能，要求被审计单位及时整改，落实专人对整改效果进行跟踪管理和检查，建立审计结论落实情况台账，明确整改的具体时限和目标要求，并及时通报结果。

（二）健全审计整改联动机制

由政府牵头，建立由纪检监察、组织人事、发展改革、公安、财政、审计、税务、工商、国有资产监督管理等部门组成的审计整改工作联席会议制度，做到信息共享、分工负责、各司其职、分类督办，形成审计整改监督合力。有关部门对审计移交的违纪违规和大案要案线索，应及时调查并按时反馈处理结果，确保审计成果运用和执法的严肃性。对审计机关提请协助落实审计整改工作的意见，各有关单位和部门要积极予以支持和配合，并在审计机关明确的期限内函告审计机关。对社会普遍关注的有关反腐倡廉政策、制度、规定及其执行方面的热点、难点、焦点问题，要多部门启动专门程序全程紧盯，建立健全审计回访和整改跟踪检查机制，切实增强被审计单位和部门的整改主动性、时效性。

（三）健全审计整改问责机制

强化行政程序、制度渠道和社会舆论监督，积极推进国家审计整改的制度创新。各级政府要切实将其审计结果的整改情况纳入政府督查督办事项和考核内容，督促有关审计整改单位按时完成整改。各地区、各部门和各单位的行政“一把手”要对整改工作负总责，主要领导亲自抓审计整改，严格执行审计决定，认真采纳审计建议，促进审计发现问题得到及时有效解决。对没有正当理由不按期整改、采取欺骗手段报告整改情况与事实不符、对于案件移送的问题不作调查或处理等影响审计整改成效的，对无故拖延、推诿甚至拒不整改的单位和个人，要进行严肃处理。要把审计整改纳入绩效考评范围，作为领导干部履行经济责任评价、考核、任免、奖惩的重要依据，对整改不力或不到位的问题依法进行严格问责和处理。

········参考文献·····················

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（作者单位：陕西省三原县审计局）