保障农民权益视角下农村土地流转模式及绩效评价

邵法焕　胡熙

摘 要：为了实现土地的适度规模经营，土地流转规模不断扩大，但是在土地流转过程中农民作为弱势方，其权益得不到保障。在保障农民权益的视角下，简要介绍我国主要的土地流转模式，根据实际调研数据，从定量的角度，构建指标评价体系，评价其绩效，并提出优化建议。

关键词：土地流转；农民权益；绩效评价

中图分类号：F320 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2016）09-0010-04

伴随着我国农业生产力水平的不断进步和农村社会的深刻变革，土地的规模化、集约化、组织化生产已经成为农业生产的主要趋势，土地流转的规模不断扩大，土地流转的模式也逐渐多样化。土地作为农民最基本的生产资料，不仅是农民生计的重要来源，更是农民面临社会冲击的重要保障，在推动土地流转，促进农业发展的同时，更要维护好农民在土地流转中的权益。

一、土地流转过程中农民权益受损的表现及原因

（一）土地流转过程中农民权益受损的表现

1.农民土地承包权受到侵犯。在土地完成流转后，改变土地用途的现象时有发生，土地的农用性质受到威胁。一些企业在完成土地流转后，擅自在农用土地上建立工厂等一些非农活动，严重危害了农民的土地承包经营权。当土地再次回到农民手中时，农民必须对土地进行改良，才能再次从事农业生产，这增加了农民农业生产的成本，使得土地流转的收益大打折扣，严重侵害了农民的土地权益。

2.土地流转过程不规范。主要表现在土地流转的市场以及流转的机制的不完善。土地流转相关的交易组织和中介机构发育不完善，出现了大量土地闲置与规模化生产对土地强烈需求并存的现象，降低了土地流转速度和配置效率。土地流转机制的不健全更是阻碍了土地流转的进程。同时，一些地方政府横加干涉农民流转土地的自主权，侵犯了农民流转土地的意愿。过多的行政干预也会使得土地流转市场丧失其基础的功能。再者，在土地流转的过程中，由于农民保护自身权益的意识不高，土地的流转多采用口头协议的方式，缺乏正式的合同规范，当其权益受损时，难以通过法律的方式维护自己的合法权益。

3.农民土地流转收益受到侵犯。当前在土地流转过程中，由集体经济组织、政府和工商企业主导的农村土地流转模式也被广泛采用，比如土地股份合作制，“反租倒包”等土地流转模式，在这些土地流转模式中，由于信息不对称，存在着违背土地流转自愿、有偿的原则，强迫农民进行土地流转的现象，农民虽然获得了一定的租金或物质收入，但是使广大农民丧失了土地的使用权以及土地所特有的保障功能。

（二）土地流转过程中农民权益受损的原因

1.土地产权不明确使得农民权益受到侵犯。在我国农村，土地除了属于国有的部分之外，其余的归农民集体所有。而农民并不真正拥有土地产权，有的只是承包经营权以及流转的收益权。而归农民集体所有的那部分土地，因为法律、政策对农民集体所有的定义不明确，使得真正意义的土地所有者不明确。土地流转过程中发生擅自改变土地用途等损害农民权益的事情时，农民的合法权益得不到维护。

2.土地流转的市场与机制发育不完善。交易组织和中介机构发育不成熟以及土地流转机制的不健全，使得土地流转进行缓慢，在流转市场上土地的供给和需求得不到满足。而政府本应该引导和监督土地顺利流转，但却进行了过度的干预，严重干扰了市场机制的作用，这更加重了土地流转市场与机制的畸形发育。

3.农民自我保护意识薄弱。在土地流转过程中，由于自我保护意识薄弱，农民在流转前没有意识到流转过程中可能出现的种种纠纷，因而未签订合同而私下与他人流转土地。由于其势单力薄，当纠纷发生时，往往是吃亏的。即使签订了合同，规范了流转的过程，农民也会由于土地产权的不清晰以及法制的不完善而无法维权。

4.没有健全的农村社会保障制度。土地是农民进行农业生产的基础，土地流转出去之后，农民想通过经营土地获得生活资料的途径已经行不通。在没有社会保障或者社会保障跟不上的情况下，农民只通过利用流转土地的收益来维持生计是很艰难的事情，这会使农民的生活大不如前。通过土地流转不仅没有增加农民收入并改善农民的生活，反而使农民的生活水平有所下降。

二、农村土地流转的主要模式

（一）农民自发性流转土地的模式

农民自发性流转土地的模式主要是指在农户之间自发组织所展开的土地流转形式，主要包括转让、出租、互换、转让四种形式，这四种土地流转模式也是当前农村土地流转的基本模式，从实际调研结果来看，这四种模式占到整个农村土地流转模式的82.6%。转让和转包主要是指获得土地承包经营权的承包方将自己的土地承包经营权转让给其他农户的行为，二者的不同在于，转让的对象只能在承包户所属的集体经济组织内部进行，而转包可以扩大到承包户所属的集体经济组织外的农户和其他经济组织[1]。出租是指承包人约定一定的租金、期限和面积，将自己的承包地转让给其他农户和经济组织。互换是指同一集体经济组织的成员根据实际需要或者耕种便利，农户之间对他们承包土地的经营权进行互换的一种土地流转方式。农民自发性的土地流转模式主要是在亲戚、朋友或同集体经济组织的其他农户中进行的，所涉及的相关利益方比较少，农户之间信息比较对称，土地流转的搜寻成本和交易成本也较低，因此在当前我国农村土地流转市场尚未健全的条件下，在农村被广泛采用，但这种土地流转方式也有其弊端，因为主要是在相识的农户之间进行的，因此土地流转的范围、渠道就受到很大限制，并且这种农户在土地流转过程中主要通过口头的方式达成的彼此之间土地流转的协议，缺乏正规的合同规范，为后期土地纠纷埋下了隐患，极大地降低了土地流转的效率。

（二）“股份合作”模式

“股份合作”模式主要是指在一定区域内的农民将自己所拥有的土地依据事先规定的标准折算后，作为股份投入到从事农业生产的股份合作社中去，并从中获得利润分红[2]。具体的操作步骤是，由集体经济组织、有实力的工商企业或大户发起，组建公司或者合作社，农民以自己所承包的土地折价入股，交由合作社或公司统一经营管理，农民由土地的承包者转变为公司股份的所有者，并可以参与公司的利润分红。“股份合作”的土地流转模式是我国当前农村土地流转过程中的一个新尝试，该模式产权明晰，权责分明，有助于发挥各方的优势，实现土地的规模化经营，但是在各地的实践过程中也反映出一些问题，一方面是国家法律法规的滞后，通过股份合作制所成立的合作社在目前仍没有独立的法律地位，也没有相关的法律对其注册、登记方面进行规定；另一方面，由于这些合作社或工商企业多为集体经济组织牵头成立，容易造成“政社不分”，集体经济组织为了各自的利益架空甚至侵占农民的利益。

（三）“反租倒包”

“反租倒包”模式是指由村集体或乡镇政府出面，支付一定数量的租金给分散农户，租用他们的土地使用权后，在不改变土地用途的前提下将租来的土地统一规划并倒包给在管理能力和生产技术具有优势的农户或企业法人进行规模化的农业生产[3]。模式在采用之初，是为了土地的利用效率，将农户不愿耕种或无力耕种的土地，由集体组织首先租赁过来，再统一转包给其他农户或经济组织，以此来提高这部分土地的利用效率。由于集体经济组织在转包时所收取的租金收入显著高于反租所支付给农民的收入，这就极大地提高了集体经济组织“反租转包”的积极性，出现了很多在不遵照农民意愿的前提下强制将农户的土地“反租”过来的情况，极大地损害了农民的合法权益，也违背了该模式推广的初衷。

三、农村土地流转模式的绩效评价

农村土地流转模式的绩效是指转包、出租、土地股份合作制等不同的土地流转模式对农业增效，农民增收、农村发展所产生的经济和社会效益。为了提高土地利用效率，实现农业适度规模经营，各地区在转包、出租等原有土地流转模式的基础上，根据各地的实际，也衍生出了诸如土地信托，拍卖等新型土地流转模式。为了从定量的角度，科学地评估农村土地流转模式的经济和社会绩效，本研究随机选取了广西300位农户作为样本，共发放360份问卷，最终收回有效问卷328份。相比较而言，本研究所选取的样本点是我国农业发展水平较为落后的地区，实际调查结果也显示，样本点土地流转模式不仅包含了互换、出租、转包、转让等各地采用比较普遍的模式，也包括土地股份合作等较为新型的土地流转模式，如果针对不同的土地流转模式做绩效评价，不仅缺乏实践意义，也使得研究结果缺乏代表性，因此，本研究将当前农村土地流转模式划分为农民自发进行的自发性土地流转模式和在政府干涉或通过中介组织实现土地流转的间接性土地流转模式[4]，通过构建农村土地流转模式的绩效评价指标体系，采用层次分析法确定指标权重，定量分析自发性土地流转模式与间接性土地流转模式的绩效差异。

（一）农村土地流转绩效评价指标体系的构建

科学合理地设计评价指标体系对于农村土地流转模式的绩效至关重要，本研究在借鉴前人相关研究成果的基础上，从保障农民权益视角出发，充分考虑农村土地流转各影响因素，遵循指标设计的基本原则，结合农户微观数据的可得性，从农业增效、农民增收、农村发展三个维度设计出如下农村土地流转绩效评价指标体系（见下页表1）。

（二）农村土地流转模式绩效评价

层次分析法（AHP）是一种定性分析与定量分析相结合的多目标决策分析方法，将人们的主观判断量化处理，将各种判断要素指标之间的差异数值化，适合应用于复杂的模糊综合评价系统，是一种被广泛应用的确定评价指标权重的分析方法。

依据上一层指标因子的属性要求，对下一层指标因子采用1—9标度方法两两进行重要性比较，本研究共发放了50份评价量表给相关人员，包括该领域的专家学者、政府工作人员，在校研究生以及农民，最终收到有效问卷43份，从而构造判断矩阵（见表2和表3）。

然后通过和积法确定指标权重，并将调研数据做了同趋化、标准化和无量纲化处理，得到自发性土地流转模式与间接性土地流转模式的绩效评价量化指标及数值。

根据上述数据可以计算得出，自发性土地流转模式的绩效为0.316，间接性土地流转模式的绩效为0.621，间接性土地流转模式在土地流转后，其土地利用效率、农业产值等指标高于自发性土地流转模式，间接性土地流转模式的绩效显著高于自发性土地流转模式的绩效，究其原因，主要是间接性土地流转模式是在政府或相关中介机构的指导下进行的，土地的流转是以获取收益最大化为目标的，并且在流转之后，政府依托产业化等相关政策对这类土地流转基于扶持，而自发性土地流转是农民之间基于血缘关系或某种情感依托而进行的土地流转，流入方并未有实际土地需求，因此在流转得到土地之后也并未对农业增加投入，因此其绩效明显低于有政府或中介组织参与的间接性土地流转模式。

四、加强土地流转过程中农民权益保障的政策建议

第一，清晰定义农村土地产权的归属。在我国，涉及土地流转的法律有《宪法》《物权法》《土地管理法》《农村土地承包法》《担保法》等，但是对农村土地所有权的归属定义并不清晰。农民土地的集体所有权由《土地管理法》的第10条所规定，它是三级所有。第一级所有是村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有，即原来实行人民公社时期以生产队为核算单位的农民集体所有；第二级所有是村农民集体所有，即原来实行人民公社时期以生产大队为核算单位的农民集体所有；第三级所有是乡（镇）农民集体所有，即原来实行人民公社时期以人民公社为基本核算单位的农民集体所有[5]。农村土地集体所有的所有权是指那个集体并不明确，这会使土地流转中的负责人不清晰，农民权益受到侵害时也很难利用法律维护自己的权益。这三个集体应该选择一个集体，由于乡（镇）农民集体包含的范围较广、监管不易，而村农民集体对该村的地形、具体的农民的情形有更多的了解，本文建议采用村农民集体所有的方式，这样在遇到土地流转的问题时，就有了具体的负责人，便于落实责任、解决纠纷。

第二，明确定位政府的角色。土地流转也是一个自发进行的活动，政府在其中也应明确自己的角色，不应进行过多的干预。政府首先应该制定相关的土地优惠政策，加强对土地流转的宣传，使农民对土地流转有更好的理解，引导土地向农业种植大户及农业企业流转，但要注意防止农用土地非农化。然后政府是主要的监管者，应对土地流转是否按照政策进行，土地流转中合同的签订是否合理，是否侵害农民权益进行严格控制。在这过程中，双方出现的纠纷政府应进行调节，充当仲裁的角色。当然，政府在发挥职能时必须按照法律法规办事。

第三，确保土地流转充分尊重农民的意愿。农民是土地流转的主体，在土地流转过程中，农民谈判时本就处于弱势地位，尊重农民的意愿是使土地健康流转的前提。只有尊重农民的意愿，让农民从自身角度出发，衡量土地流转的价格是否合适，做出是否流转的决定，才能保障它的权益。很多地方为了自身的业绩，强迫农民进行土地流转，因此，依法、自愿、有偿这个原则是必须遵守的。

第四，提高农民的法律意识。要保障农民的权益，使其享受土地流转带来的价值，除了对土地流转的政策进行规定，加强监管程序，还需要农民自身懂得维护自己的权益。农民的法律意识程度也影响着他们在土地流转中的利益受损程度。在土地流转中，很多农民由于不知法、懂法，仅仅约定口头协议，这使得在土地流转的过程中权益受到损害时很难得到保障。因此，应加强对法律的宣传，使农民对一些涉及自身的基本的法律有一定的了解，从而提高它的法律意识及维权意识。

第五，加强农村社会保障。自古以来农民以地为荣，始终视土地为他们的最后保障。土地流转出去后，这一硬性保障就失去了。为安抚他们的心理失落及现实的收入问题，完善农民的社会保障是必要的。因此，应提高农民的养老保险、医疗保险、工伤保险等社会保险的程度，确保土地流转后生活水平不降低、收入状况良好，这样，农民也更有动力积极参与土地流转。

参考文献：

[1] 曹建华，王红英，黄小梅.农村土地流转的供求意愿及其流转效率的评价研究[J].中国土地科学，2007，（5）.

[2] 余暄烨.农村土地流转模式的缺陷及对策分析[J].求实，2013，（12）.

[3] 刘卫柏，李中.新时期农村土地流转模式的运行绩效与对策[J].经济地理，2011，（2）.

[4] 陈锡文.如何推进农民土地使用权合理流转[J].中国改革：农村版，2002，（9）.

[5] 魏霞.农村土地流转中农民权益保护法律制度研究[D].北京：北京交通大学硕士学位论文，2011.

Abstract：In order to achieve the appropriate scale management of land，the land transfer have been expanding.in the land transfer process，farmers，as the weak side，the farmers rights are not protected.under the protection of farmers rights perspective，This article will be a brief description of the main land transfer mode，based on actual research data，from a quantitative point of view，building evaluation index system，evaluate their performance and optimization proposal.

Key words：land transfer；farmers rights；performance evaluation

[责任编辑 刘娇娇]