内部控制视角下高校自行招标管理创新探讨

安红++廖文萍

◇中图分类号：F233 文献标识码：A 文章编号：1002-5812（2016）09-0037-02

摘要：自招标采购方式在高校实施以来发挥了重要作用，但实践中仍存在诸多缺陷，《行政事业单位内部控制规范（试行）》具有较强的可操作性，本文将之与高校招标管理实际情况结合，从内部控制独特视角系统分析和查找高校自行招标各关键环节存在的问题，有针对性地提出应对措施，从而及时堵塞漏洞和规范管理。

关键词：高校内部控制 制衡性原则 适应性原则 自行招标 关键风险点

一、内部控制与招标采购的背景和内涵

（一）实施内部控制与招投标的法规背景

近年来随着我国行政体制改革和经济体制改革的深化，国务院提出要“加快地方行政机构改革，推进事业单位改革”，在此背景下，2011年11月18日财政部拟定《行政事业单位内部控制规范》（征求意见稿），面向国家机关、地方财政厅局、财政部驻各地专员办以及社会公众广泛征求意见，并于2012年11月29日印发了《行政事业单位内部控制规范（试行）》。采购支出是行政事业单位重要的支出内容之一，为了加强采购监管，1999年8月30日全国人民代表大会常务委员会通过了《中华人民共和国招标投标法》，随后为进一步细化和提高可操作性，国务院常务会议于2011年11月30日通过《中华人民共和国招标投标法实施条例》。此外，早在2002年6月29日全国人民代表大会常务委员会通过《中华人民共和国政府采购法》，明确了政府采购的多种方式，其中要求应以公开招标作为主要采购方式，并于2014年12月31日进行了修订。上述系列法规反映了监管日趋严格和完善，是目前高校开展招标采购必须遵循的行为准则，目的是强化高校内部管理，保障采购质量，提高资金使用效益。

（二）高校内部控制与自行招标的内涵

《行政事业单位内部控制规范（试行）》第三条规定“内部控制是指单位为实现控制目标，通过制定制度、实施措施和执行程序，对经济活动的风险进行防范和管控。”从定义可以看出，行政事业单位内部控制将控制客体界定为单位经济活动的风险，非经济活动的风险暂未纳入行政事业单位内部控制的范围。近年，高校经济活动中采购业务是高校腐败高发区，因此成为高校管理的关键风险点，实施招标采购是管控该风险点的重要措施。按照《中华人民共和国政府采购法》，政府采购实行集中采购和分散采购相结合，就高校而言，分为委托政府采购和高校自行组织采购两种方式，集中采购的范围由省级以上人民政府公布的集中采购目录确定，如根据《广东省省级政府集中采购目录及采购限额标准》：“1.货物类预算金额20万元（含20万元）以上；2.服务预算金额20万元（含20万元）以上；3.工程预算金额50万元（含50万元）以上”的项目应委托政府采购，采购未纳入集中采购目录的政府采购项目，高校可以自行采购。《中华人民共和国政府采购法》第二十六条规定，“政府采购采用以下方式：公开招标、邀请招标、竞争性谈判、单一来源、询价以及国务院政府采购监督管理部门认定的其他采购方式，公开招标应作为政府采购的主要采购方式”，即委托政府采购和高校自行采购均应将公开招标作为主要采购方式，从高校内部控制角度而言，委托政府采购按有关规定上报，高校缺乏管控权限，本文仅从内部控制视角就高校自行招标管理进行探讨。

二、内部控制视角下招标管理的原则

根据高校实际情况，在招标管理中建立和实施内部控制应坚持以下五个原则：1.公开、公平、公正和诚实信用的原则。招标程序透明，招标信息和招标规则公开，对投标人实施统一的评审标准，招投标参与各方应诚实守信，对欺诈行为采取惩戒措施。2.全面性原则。内部控制应贯穿招标采购活动的立项申请、编制招标文件、发布招标公告、接受投标报名、确定开评标时间和地点、组成评标委员会、开评标、公示评标结果、接受和处理质疑或投诉、合同签订、项目验收等各环节，实现对招标采购全过程控制。3.重要性原则。在全面控制基础上，关注招标采购活动的重大风险，采取更为严格的控制措施，确保不存在重大缺陷。4.制衡性原则。实施招标采购预算的编制和执行分离、需求制定与内部审批分离、招标文件准备与复核分离、项目需求确定和评标定标分离、招标人与使用人分离、合同签订与验收分离、验收与保管分离，形成相互制约和相互监督。5.适应性原则。内部控制应根据政策法规变化和管理要求提高，不断修订和完善制度、措施，使之符合高校实际情况。

三、高校招标管理的关键风险点、存在问题和原因

（一）招标机构设置不健全

目前，高校一般采取单独设立招投标管理部门，但仍存在部分高校采取挂靠其他部门的方式，如挂靠资产管理处、后勤管理处、财务处、审计处等，弊端显而易见，一方面由于挂靠其他部门合署办公，造成多个业务环节集中在一个部门办理，采购申请与审批、招标文件拟定与审核、合同签订与验收等不相容职责未分离，有时还出现既组织招投标工作又参与招标评委现象，集“运动员”和“裁判员”于一身，不符合制衡性和公正性原则；另一方面受人员编制限制，招标工作往往分配给非招投标专业人员，由于不熟悉招投标法规，造成工作中存在较大主观性，甚至存在违规操作还浑然不知，不符合适应性原则。

（二）招标文件制作不规范

根据规定招标人自行办理招标事宜，应当具有编制招标文件和组织评标的能力，高校实践中往往由于缺乏专业人才，导致招标文件空话、套话多，缺乏针对性，不能反映招标方的真实需求。除此之外，招标文件技术参数带有倾向性或歧视性也较为普遍，一些高校使用人甚至私自联络意向投标人并委托其拟定招标文件，这样的招标文件最终为意向投标人“量身定做”，使得后续的开标评标困难重重或流于形式，因而不符合适应性、重要性、“三公”和诚实信用原则。

（三）招标公告发布媒体范围有限

高校自行招标公告一般在学校自身网站公布，这种传播平台过于分散化，信息传播范围狭小，加之信息发布时间较短，往往只有少数为学校提供服务的固定单位关注或获取信息，造成符合条件的投标人常常不足三家，导致一些潜在投标人因未获悉而未参与投标竞争，按照规定只能采取邀请招标，甚至有些高校为了使招标在形式上符合规定，私下授意投标人拉拢其他单位陪标，招标效果可想而知，这样显然不符合适应性和重要性原则。

（四）评标专家技术水平和素质参差不齐

高校自行招标受资源和成本限制，一般只从高校内部选派评审专家临时组建评标委员会，但高校内部技术专家人数较少、专业较单一，尤其是一些如美术、音乐、中医等专科类的高校，对于专业性较强如基建、修缮工程类专家基本都集中在基建、审计等部门，其他专家多为行政管理人员或非本专业人员，专业水平自然难以达到评标要求，而且不论是工程、物资或服务采购项目，评审专家相对比较固定，这些“专家”貌似通才，实际在评标时仅能就价格、质保、服务等方面“讨价还价”，如此评标难免产生偏差，不符合全面性和适应性原则。

（五）监督形式化和片段化

招投标监督工作具有专业性、政策性较高的特点，但作为监督主要力量的纪检监察人员普遍专业不对口，对技术参数、工程量清单等专业内容一知半解，而且由于缺乏具体监督办法，使得监督职能不明确、内容不清晰，监督人员往往只关注程序是否合规，对内容是否存在缺陷则无法辨别或毫不关心。此外，招标工作包括立项申请、招标文件编制与审核、招标公告与投标报名、投标人资格审定、开标、评标、中标结果公示、签订合同、项目验收等多个环节，但实践中纪检监察部门往往仅在开标与评标时派人参加监督，于是出现监督盲区，如在招标公告发布途径和发布时间方面，可能存在未在指定的网络平台、信息媒介发布、发布时间紧等情况，会把潜在投标人拒之门外，降低了招标项目的竞争性，从内部控制角度而言不符合适应性和全面性原则。

四、基于内部控制视角改进招标管理的措施和思考

针对高校招标管理各关键风险点及存在的问题，运用内部控制理论和方法，高校应采取以下措施强化招标管理。

（一）健全招标机构和人员配备

高校应根据实际需要设立专门的招标机构，明确招标机构职能，完善招投标流程和管理办法，配备具有招标师资格的专业人员，实施招投标从业人员持证上岗，通过专业人员的严格把控，合理控制、保证招标质量和效果。

（二）切实提高招标文件编制质量

招标文件是投标人准备投标文件、参加投标及评审委员会评标的依据，其列明了各项具体技术标准和交易条件，还是中标后拟订合同的基础，因此招标文件重要性不言而喻，必须交由专业胜任能力的人员编制，严禁将招标文件委托投标人编制的行为，为了编好招标文件，应建立沟通机制和复核制度，充分采纳各部门的建议并形成相互制约，对于特殊项目还应进行市场调查及邀请专家论证，充分掌握相关信息，使招标文件尽可能全面准确反映实际需求。

（三）重视规范招标公告发布

招标公告是招标人正式启动招标工作的首要环节，其核心是提高透明度和公开性，促进招标的竞争性，高校应根据有关规定结合自身实际情况制定专门的招标公布办法，明确招标公告包含的各项信息，如招标人的名称和地址、招标项目的性质、数量、实施地点和时间、获取招标文件的办法、发布的媒介要求等，使招标公告规范化，采取尽可能多的途径发布在校园网显要位置及其他媒介平台，积极建立供应商库，辅以电话通知等提示供应商关注招标公告，预留足够时间以吸收更多的投标人，并在公布中做出坚持“公开、公平、公正”原则的保证，公开监督部门联系方式，积极接受投标人监督。

（四）完善评标办法和加强评审专家管理

一是建立、完善高校自行招标评标办法，明确评标委员会职责、评审专家资格条件、评标程序、评标方法等，在此基础上加强对评审专家的培训学习及职业道德和廉洁教育；二是组建评审专家库，单个高校专家数量少，甚至缺乏个别专业人才，应结合实际情况，联合其他高校组建专家库，如利用大学城的地理优势，联合周边的高校组建统一专家库，实现专家资源的共享，在评标中针对项目实际情况组成具备专业胜任能力和结构合理的评标委员会；三是加强对评审专家的监督，如采取录音或录像等方式记录评标过程，督促评审专家依法依规评审；四是拓展电子化招标，充分利用信息化的便利条件，逐渐实施电子化招标，尤其尝试开展远程开评标，提高招标效率。

（五）坚持全过程监督和完善监督职责

首先，建立和完善执行性强的监督实施细则，规范监督程序，明确监督职权和内容，增强招标监督的严肃性、客观性和公正性。其次，实施全过程监督，把握招标工作全过程，如关注项目调研和论证情况、审核招标文件、参与开标评标过程、抽查合同执行情况等，实现事前、事中、事后监督衔接，消除监督盲区，并结合重要性原则对关键环节进行重点把控和监督，如重点审查招标文件有无倾向性条款、评标委员会有无违反纪律的行为等。再次，合理配备监督力量，加强专业知识教育和业务技能培训，提升综合素质，使之适应招标监督需要。最后，建立方便有效的沟通机制，创建全员参与的监督模式，及时吸收、采纳来自各方的有用信息，最大限度遏制违法违纪行为。X

参考文献：

[1]陈迪辉.高校内部招投标与监督工作存在问题及对策研究[J].湖北函授大学学报，2015，（17）.

[2]曹所江.我国高校自行招标存在的问题与对策研究[J].中国电力教育，2008，（9）.

[3]朱荣.对完善高校内部控制的思考[J].商业会计，2007，（8）.

[4]余灿.新时期增强高校招投标监督实效性的路径探讨[J].黑龙江科技信息，2014，（10）.

作者简介：

安红，男，广州中医药大学审计处，中国注册会计师、高级会计师，硕士研究生；主要研究方向：高校财务、高校审计及高校内部控制等。

廖文萍，女，广州中医药大学财务处，高级会计师，硕士研究生；主要研究方向：高校财务、高校成本分析等。