村民自治与政府职能转变的互动研究

张书荣+孙铁军+孙怀端

摘要：村民自治的制度创新是个别农民群体在应对农村改革困境的产物，是从民间自发产生并经过政府主导而形成的一种全国推广的制度，它需要政府职能转变的互动。在实际运行中，村民自治和政府职能产生了诸多障碍，主要原因是传统管制型行政习惯的影响和乡镇干部政策水平低，工作脱离农村实际。本文提出村民自治与政府职能转变互动的对策建议。

关键词：村民自治；政府职能转变；障碍

中图分类号：D63 文献识别码：A 文章编号：1001-828X（2016）013-0000-03

Abstract： The villagers' autonomy is the product of individual farmers group to the difficulties in rural reform， and from the folk spontaneous and through the government leading and formed a kind of promotion of the country's system. it needs a change of government function. In the actual operation， the villagers' autonomy and the functions of the government produced obstacles， and the main reasons are the influence of the traditional type control administrative habit and low level of township and village cadres policy， practical work from the countryside. In this paper， countermeasures and suggestions were proposed for the villagers' autonomy and the change of government function interaction.

Key words： villagers' autonomy； the transition of government function； obstacles

一、我国村民自治和政府职能转变的历史背景

从历史发展的规律来看，任何一种制度的转变都是一个动态的过程，从来不存在一个固定不变的国家治理模式，这一变化的基础要视社会发展的变化和市场经济的变迁而定。我国的村民自治首先发端于20世纪80年代初期，随着高度集权的人民公社体制的崩溃，出现了农村家庭承包责任制。这一体制极大地激发了农民的劳动生产积极性和创造性。那怕只有一小块地空着，农民也会睡不着，想方设法琢磨该种上什么样的作物，这比集体化时期由生产队每天开会动员，由工作队催着干效率要高得多了。家庭承包责任制使农民有了一定的自主权，可以自行决定生产、分配和交换活动，促进市场经济的发育。但人民公社体系的结束也导致社会动员能力、社会凝聚力的弱化，整个农村基层陷入权力的真空地带。由于缺乏有效的组织和管理，农村公共安全急剧恶化，公共事业难于组织。于是，在广西宜州市合寨村的一群农民首先自发建立起中国第一个村委会自治组织，该组织在解决社会治安和公共事业问题中都发挥了积极的作用，办了许多村干部想干而没有干好的事情[1]。

1982年底，村民委员会被载入《宪法》第111条，并逐渐在全国大力推行，从而在中国广袤的乡村点燃了村民自治的星星之火。

面对农村出现的新的治理格局，政府职能的转变势在必行。我国政府职能的转变经历了管制型政府向服务型政府转变的过程。从20世纪50年代初到改革开放前，农村经济和社会发展一直处于计划经济体制下，国家权力对农村基层深入控制，政府职能实行管制型管理，体现的是唯长官意志的人治格局。管理职能的触角深入渗透到农村经济、社会、文化等各个领域，大事小事一齐管，具体到农民栽种水稻的株距和行距、养猪的头数和猪圈的大小、都要由政府下派的农村工作队或生产队长来决定。在这些事情中，农民是没有发言权和决定权的，传统农民逆来顺受、重义务、轻权利的思想并没有发生本质上的改变。这种管理体制导致农村经济社会缺乏活力，陷于僵化，另一方面，农民只能依附于国家和集体，缺乏社会参与度和责任心，缺乏民主和法制精神。所以，管制型政府治理下的农民并不具有适应现代化要求和市场经济发展变化的公民意识，这样就使农民当家作主的预期目标长久地得不到实现。

和西方社会的民主自治相比较，我国的村民自治作为一个普遍性的制度，并不是农村社会内生性的结果，而是和政府的主导分不开。而西方社会的民主自治来源于群众的政治压力和政府相互妥协的结果。我国政府对于农民的制度性创新，给予尊重和提炼，并上升到政策、法律的层面，积极主动抓试点，由点带面地推广村民自治，扮演了主要领导者和推动者的角色，这也许是中国进行基层制度安排的一个特色。

虽然村民自治争论颇多，但我们能够看到，始终都有一种自下而上的力量在驱使着村民自治的制度安排艰难而坚定地发展着，农村面对的问题层出不穷，但总是伴随着创新的机会。民主的观念和行为方式只有在民主的实践中才能落到实处。随着改革开放的历史进程，民主制度的安排已经深深地扎根在我国的农村社会，农村经济环境和政治环境已经发生了深刻的变化[2]：从传统农村社会逐渐分化出一种新型的社会模式：乡镇社会，它介于城乡两者之间，以非农产业为主，其生产者主要为新型的工薪阶层；农民的职业及思想观念都发生了深刻的变化，农民不再是传统的农业劳动者，他们逐渐分化为沟通城乡的农民工、个体工商者、瓜菜老板、私营企业主；农民主体意识和权利意识、平等观念竞争观念日益确立和强化；农村社会从封闭日益走向开放，农村互联网和电视的普及，使农民不断地获得新的知识，生活方式和新观念日新月异；农业社会向工业社会转变，现代化意识日益强化，农村环境的变化对乡镇政府职能提出了新的要求。

服务型政府主要是针对我国传统计划经济条件下，政府大包大揽和以计划指令、行政管制为主要手段的管制型政府模式而提出的一种新型的现代政府治理模式。是在社会本位和公民本位理念指导下，在整个社会民主秩序的框架下，通过法定程序，以公正执法为标志，按照公民意志组建起来的以为人民服务为宗旨并承担责任的政府。乡镇政府是我国政府体系的“神经末梢”，同时又是直接面对百姓的“一线”政府，既要具备强大的执行力，又要拥有便捷、灵活、高效的服务平台。乡镇服务型政府的职能建设对加强村民自治的健康发展是一种制度性的保障。

二、村民自治与政府职能转变互动的障碍

传统管制型行政习惯的影响，是最主要的障碍。乡镇干部在长期的工作中，由于他们所处的强势地位（和村民委员会相比），并掌握有较多的行政资源，便养成了官本位意识和长官意志，这种意识是根深蒂固的，在短时间内难于消除。他们错误地认为权力就意味着利益，就可以支配别人的命运。因此，在工作中，他们会自觉或不自觉地过度干预村委会的工作，将村委会当成自己的派出机构，将“指导”变成“领导”。他们过分干预村委会的民主选举、民主管理和民主监督的各个环节，甚至于选举中指定自己的代理人，他们过分干预村委会的决策权、人事权、财务权。据报道，经合法选举当选为连云港市赣榆县沙河镇新合村村主任的尹世忠在上任后，镇政府“代管”了村里的公章和财务，并另行指派“村负责人”主持村里事务。而镇政府每年向村里下达18万元“任务款”，导致村委会负债近百万元，为完成任务而集资垫付的多名村干部则将村委会告上法庭[3]。这是一起镇政府粗暴干涉村委会职权的典型案例。另一方面，村委会习惯于理解和听命乡镇政府的意图，缺少自我管理乡村事务的意识和主动权，他们深感自己在政治上权力小，事务多，压力大，农村工作千头万绪，难以胜任。他们常常感叹：现在说话群众不听了，集体经济时期在村里呼风唤雨，一言九鼎的威风已经不再。农村党员的地位和价值难以体现，当村干部不如当个体户，有些村干部便动起了外出挣钱的念头，有些村干部则失去进取精神，只好得过且过。而村委会如果不能代表村民的实际利益，无视村民的意见，就会在群众中失去威信，得不到群众的支持。在日常工作中，就不得不借助于乡镇政府的权威，于是便形成一种行政性的恶性循环[4]，村民自治便出现一波三折的徘徊局面，这种现象也说明了村民自治和乡镇政府职能转变的艰巨性和长期性。

乡镇干部政策水平低，工作脱离农村实际。乡镇政府常常下达大批脱离农村实际的行政任务，而村干部又无法落实。在实践中，我们常常发现许多“逼民致富”的现象：例如2004年5月19日中国青年报报道：自去年10月起，河南省方城县博望镇在近10个村“压粮扩经”，强迫农民种植林果或烟叶。为保证镇里“连片种植”规划的落实，一些村强行收回农民承包地，将土地分为口粮田、经济田，这种做法招致农民的强烈抵制。为保住一张纸（土地承包证），村民李丰合、徐国群等人卖牛卖羊，上告镇政府。在4个多月里，先后多次上访省市县三级农业、信访部门，可一直被推过来推过去。另一方面，乡镇干部也觉得十分委屈，明明是出于好心，但农民并不理解。是否农民太过分了？仔细分析之下，“逼民致富”体现了干部们们扮演 “救世主”角色的定位，他们在不自觉中就流露出一种居高临下俯视农民的心态，认为自己比农民懂得更多。 “逼民致富”的行为是对农民民主权利的侵犯，暴露出一些基层干部素质堪忧，既不懂得用市场调节的办法抓生产，又缺乏法制和民主观念。这样的干部怎能带领农民去致富？在调查中，我们发现类似的现象曾多次发生：某地镇政府大力动员农民大量栽种黄瓜而造成滞销，导致许多黄瓜烂于田间地头。某镇领导出差见外地蔬菜大棚种植推广得如火如荼，回来后便要求全镇统一搞蔬菜大棚种植而不准种玉米。某村领导听说种香菇挣钱多，于是强调种香茹，但香菇要求控制一定的温度和湿度，技术难于掌握，结果种出来质量差产量低。出了问题干部受点委屈，而损失则由农民来承担，实际上农民是最大的受害者。这些现象说明不能以行政命令代替经济规律，农民种什么，怎么种，要根据市场的需要，农民最有决定权。乡镇干部要做的，应是“引民致富”的工作，要虚心向农民学习，更要多多地问政于民、问计于民、问需于民，真正做到民主决策、科学决策，避免瞎折腾，才是必然选择[5]。要对农民包括村干部进行指导和宣传，并进一步开拓市场信息，打开销路。乡镇干部的瞎指挥，疏远了干群关系，使农民对他们失去信任感，这样就不能老是责怪农民不像过去那样听话了。这也说明集体经济时代的管制型行政体制在今天的农村环境中已经失灵。

三、村民自治与政府职能转变互动的对策建议

加强村民自治的制度建设。村民自治的制度创新是个别农民群体在应对农村改革困境的产物，是从民间自发产生并经过政府主导而形成的一种全国推广的制度，虽然它并不完美，但其意义不可低估。它根植于中国深厚的农村土壤之中，是世界上最大的民主实验基地。中国的事情，往往都是从实验开始，“摸着石头过河”是一个基本的准则。一大批默默无闻的“泥腿子”以主人翁的姿态第一次登上了参政议政的厅堂，这在中国历史上是从来没有过的新鲜事物。广大农民通过民主实践，逐步熟悉民主程序和民主规则，对于促进公民意识和政治参与意识都产生了极大的启蒙作用。它使农村干部的产生由农民决定而不是由政府内定，由此可以选出自己满意的当家人，它使民主的抽象理论成为老百姓日常生活的一部分。基层民主的实践还可以为上层民主改革提供具体的范例和民意基础。

加强村民自治的制度建设，首先要促进公民的参与意识，农民的事情农民办。在中国历史上，人从一出生就处在上下尊卑、差别有序的等级格局中，皇帝是最大的独裁者，能够了解皇帝意图和国事家事的人只能是围在他身边的官僚集团，处在社会最底层的农民没有知情权，不能参与国事，也不能随意议论朝政。由于封建社会的长期持续性，行政秘密主义倾向成为传统，封建主义的愚民文化和臣民政治成为最深厚的社会基础。实现村民自治，就要尊重农民的知情权，将国家大事和有关农民的事情向社会公开，激发农民参与的积极性和主动性。在实践中，我们常听到有人抱怨农民愚昧、农民落后，可是为什么不深入想想农民落后的根本原因？首先你就没有把事情向农民讲清楚。在中国，要办成任何事情，没有农民的理解和积极参与是不行的。而凡是涉及农民切身利益的事情，农民自然会积极参与。村委会有必要设立农村政策、公共信息的平台，黑板报等专栏，定期向农民广泛宣传，在涉及当前征地、折迁、承包等与农民利益相关的事项时，必须把国家的政策及规定及时向农民公布，并征求农民的意见。要规范和落实村务公开制度。农民普遍关心的事情，都要向农民公开，其中最重要的是财务公开，财务公开可以有效地防止村庄治理精英的腐败行为，加强公民意识和法制观念的培养。

促进政府职能从管制型向服务型的转变。这首先要改变政府的官本位思想，它的根源可以追溯到中国悠久的历史文化传统。自古以来，儒家文化占主体地位，形成了敬重权威，信奉权力的理念，政府与农民的关系一直处于支配和被支配的地位，政府对社会的控制一直处于高度稳定的状态，而发展市场经济所需要的法治、平等、效率等理念始终未能成为社会的主流[6]。对于基层干部来说，传统的管理方法和行政方式养成他们对农民的控制心理，在行动上会自觉或不自觉地出现过度对村民自治的干扰，服务意识不强，管制意识过剩。这就要求必须调整基层干部的心态，更新管理理念，强调服务和责任意识，尊重农民的首创精神，培育农民的自治意愿，扫清村民自治道路上的障碍；强化政府的服务职能，其重点在于创造良好的发展环境，提供优质公共服务和维护社会公平正义，主要履行社会治安，人口控制、环境保护、基础教育，为农民提供培训服务和市场信息；优化乡镇机构设置，实行简政放权和有效化管理相结合。将乡镇公司企业改组为不具有政府职能的独立经济实体，将原有的一些事业单位实行企业化管理，如农科所、畜科所等办成综合性的服务中心；积极培育农村社会组织包括农村服务性、公益性和互助性的社会组织，如各类专业经济协会、老年协会、共青团、妇联、环境保护协会等，深化农村基层民主制度建设，以加强农民的组织化程度，提高农民的自我服务能力。

参考文献：

[1]徐勇.乡村治理与中国政治[M].北京：中国社会科学出版社，2003.

[2]侯保疆.论乡镇政府职能的转变[J].社会主义研究，2003，150（4）：111-113.

[3]辛京.村委会变“村政府”是法治的倒退[N].新京报，2009-08-19.

[4]邱颗科，方玉媚.乡镇政府与村民委员会关系探讨困境[J].人民论坛，2013，400（4）：49-51.

[5]宛诗平.“逼民致富”不可取[J].中国老区建设，2013（5）：14.

[6]刘华.论中国政府职能转变研究的基本认识前提[J].江海学刊，2011（5）：132-136.

作者简介：张书荣（1991-），海南大学在读管理学硕士研究生，五指山市农业局公务员。