国家治理中的反科层制治理：透视运动式治理

丁轶

在日常生活中，人们往往会发现某些名为“专项治理”、“突击执法”、“集中整治”之类的现象，这种现象一般被学界称为“运动式治理”，它成为了政府在行政管理过程中经常使用的治理手段，具有动员痕迹明显、社会声势浩大、短期效果突出等特点，但与此同时，也经常会出现个人权利保护不足、执法公正性缺失、治标不治本等问题，可以说，运动式治理已经构成了国家治理中的一道独特风景线。有介于此，本文就将关注点集中到运动式治理上，试图对它的基本特征加以审视，进而帮助人们对其形成合理的认识与把握。

一、运动式治理：概念与特征

结合现有的研究成果，我们大体上可以将运动式治理的基本特征概括为如下几点：

（一）反科层制

科层制模式大体上产生于19世纪中期，最先存在于生产车间、私人公司等工商业领域，后期被引入到政府部门中，以强调不同部门间的横向分工、纵向指令而得名。在德国学者韦伯看来，这种模式具有非人格化、专业化、任务分工、规则明晰、上下有别等特点。相比之下，在运动式治理中，科层制模式通常具有的上述特征均在不同程度上消失：官僚队伍主动打破了常规化节奏，将短期内某一特定目标的实现或达标作为工作重心，不顾专业间分工，尽一切可能动员各方面资源，具有极大的专断性和随意性，相应的典型例子就是那些群众参与广泛、拥有强大社会影响力的“政治运动”。

（二）政治动员

如果说科层制模式强调官僚机构的常规节奏和例行流程，以各就其位、按部就班的方式来解决各类社会问题，那么，运动式治理的启动方式就基本上以政治动员为主，即通过政治首长推动的方式，打破科层体制的常规运行状态，将行政问题“政治化”，发动整个官僚队伍甚至于发动群众，力图在短时间内将上级的意图和信号传递到各领域和部门，短平快地解决某些棘手的社会问题。由于政治动员原本是一个典型的军事术语，由此看来，运动式治理无疑也具有明显的军事化特征。

（三）组织失败

科层制模式尽管有相对高效的运行效率，但往往也存在着不足之处，比如，强调按部就班的工作方式往往意味着科层制只能应对常规发生的日常问题，而无法有效应对突发性公共事件，又比如，强调专业分工固然能带来较高的工作效率，但现代社会的很多公共问题都不是作为一个独立现象而存在的，而是要求不同部门间的合作与联合方能解决。这样就会产生组织失败现象，而为了有效应对，打破部门间的专业分工、叫停官僚体制常规节奏的运动式治理便会应运而生，其根本目的在于党和政府通过非常规、反专业化的方式来解决那些综合性、临时性、突发性的社会问题，实现绩效合法性的再生产。

（四）运行原则

科层制模式建立在现代法治的基础上，强调任何问题的处理都须以公开、明确的规章制度为依据，相应的官僚队伍亦具有规避风险、墨守成规、刻板僵化的第二天性。相比之下，在运动式治理中，占据主导性的原则往往是那些具有临时效力的领导批示、指示、红头文件、土政策，即便是依据规章制度，往往也主要依靠其中的自由裁量部分，在此过程中基本不会将程序正义等原则置于首要地位，而一切以最终的结果为导向，通过结果来证明手段的合理性。在这个意义上，运动式治理显然无法给民众带来相对稳定的预期。

由此可见，所谓的“运动式治理”，主要是一种由党和政府所发动的，旨在有效弥补科层体制的组织失败，通过非规则化、非专业化的政治动员方式来实现对某类短期社会问题有效解决的治理模式。

二、有限肯定与局部否定：评判运动式治理的价值立场

通过对于运动式治理基本特征的上述讨论，我们可以发现，相比于科层制治理，运动式治理无论是在产生成因还是在具体的运行机制方面，均与科层制的运作机理具有较大的差别，然而，这并不意味着在现实中，运动式治理是一种与科层制治理截然对立的治理实践和政策工具，相反，二者在某些情况和领域内是相互倚靠、互相转换的，从而就形成了“科层治理运动化”与“运动治理常规化”的二元并立的局面。进而，针对运动式治理，我们将简要表明评判这种治理模式的价值立场，总体而言，即“有限肯定”与“局部否定”。

首先，言其“有限肯定”，是因为运动式治理的产生并非某个领导人个人主观意志的产物，而是与科层体制内在的功能缺陷有关。实际上，任何国家，即便在经济、社会、政治体制上差异再大，通过科层制模式来治理复杂的现代社会早已成为一种共同的制度选择，然而，由于每个国家科层体制的发育程度不一，科层体制发生组织危机和组织失败的可能性与频率也就大不相同，在这种情况下，国家不可能仅仅因为科层体制的无能为力便主动放弃对于公共事务的有效管理，相反，在备用政策工具库中，国家就需要选用其它政策工具来解决问题。毫无疑问，通过社会动员或政治动员的方式来治理疑难的公共问题便成为了一个较好的出路，如果我们承认上述思路的合理性，那么，运动式治理就不会是一个纯粹不良的制度安排，因为它确实在功能上具有某些科层体制所不具备的独特优势。在这个意义上，对于运动式治理加以“有限地”肯定无疑是一个客观的、实事求是的研究态度。

其次，言其“局部否定”，则是因为任何类型的动员模式均具有短期性、不稳定性、反规则化的特征，它会严重扰乱人们在日常生活中辛苦建立起来的制度化预期，甚至不排除在个别情况下会严重侵犯人们的某些权利。现代社会对应的是规则化治理，强调的是建立在“法治”基础上的“规则之治”，自然，规则之治只有在科层制治理为主导的前提下才能真正实现，一切其它不同于科层制治理的治理工具均仅仅是科层制的有益补充和辅助手段，决不能越俎代庖、反客为主，在这个意义上，正是由于运动式治理具有潜在的对立于科层制治理的倾向，我们自然要对它进行“局部”意义上的否定。