运用 PPP 模式开展基础设施建设的问题研究

陈 曦，刘依灵

（湖北大学 武汉外国语学校， 湖北 武汉 430062）

运用 PPP 模式开展基础设施建设的问题研究

陈 曦，刘依灵

（湖北大学 武汉外国语学校， 湖北 武汉 430062）

基础设施是经济和社会生活中不可或缺的重要公共产品.各级政府的重要职责之一就是加强基础设施建设，改善经济社会发展状况，提高人民生活水平.但是，我国目前的基础设施现状是总量不足，质量和效率相对较低，政府财力有限，不能满足社会不断增长的基础设施建设需求.另一方面，改革开放以来，各种成分的经济得到迅速发展，私人和部门经济积累了大量的财富，其建设和管理水平也有了很大程度的提高，使得民营和社会资本参与基础设施建设投资有了意愿和可能.在这种背景下，运用 PPP 模式，有效调动社会资源参与基础设施建设项目，既发挥公益性，又体现盈利性，使投资主体多元化，融资方式多样化，是政府促进基础设施建设的有效选择和重要方式.加强 PPP 模式运用的问题研究，是 PPP 模式取得实效的重要理论保障.

基础设施；PPP 模式；问题研究

1 研究背景

当前，我国工业化和城镇化进程不断加快，基础设施作为对我国经济和社会发展有着重大意义的重要公共产品，其有效供给有利于提高整个社会资源的配置效率，有利于改善人民的生活水平.

在当前深化改革的大背景下，中央和地方政府以加快经济和社会发展、满足人民的物质文化需求为出发点，以完善制度、健全程序为突破口，以共担风险、共享收益为原则，大胆改革创新投融资机制，运用市场化运作模式，吸纳民间（境外）社会资本投入我国基础设施建设，在一定程度上会缓解公共财政投入不足的问题，使公共基础设施建设由从前单一的政府主导模式向政府引导、市场运作、社会各方参与的方向转变.

短时间内，我国公共设施建设需求大幅增加与地方公共财政支出短缺以及地方政府背负沉重债务的矛盾难以有效解决. 因此运用 PPP 模式加快基础设施建设应当成为当前解决矛盾的重要突破口.

2 基础设施的基本概念和重要性

《1994 年世界发展报告》（世界银行版）将基础设施分类为狭义和广义.狭义的主要与经济发展有关，包括交通运输、通讯、电力生产和供水排污等公共设施和工程，农业基础设施以及其他管网设施；广义的指除了包含上述定义范围外，还涵盖科研、教育、卫生、司法、行政管理系统等社会领域，但一般不包括能源、原材料等基础工业.本文所指的是经营性的基础设施，也就是狭义的基础设施，主要包括交通系统(公路、桥梁、隧道、铁路、港口、机场、车站等)、供排水系统、电信系统、电力设施(包括发电和输变电等)以及公共建筑等内容.

基础设施的重要性表现为基础设施是经济发展的动力和引擎，是社会生活的必需和基石.基础设施是经济发展的先决条件，中央政府曾经注入四万亿建设基础设施，以拉动内需，缓解经济压力，说明基础设施建设可以直接促进和拉动经济腾飞和发展.社会发展和人民生活的改善也必须以基础设施改善为前提条件.然而，由于过去经济基础薄弱，我国基础设施建设发展相对缓慢，历史欠账较多.在新的历史时期,加强基础设施建设是我国一项十分紧迫的任务.

按公共产品理论划分，基础设施分为公共产品，准公共产品和私人产品三类.纯公共产品具备非排他性和非竞争性，一般由政府提供，如国防、国家安全.准公共产品具有排他性和非竞争性，一般由市场的方式提供，使用者只有购买才能消费，如高速公路、有线电视频道.还一类是有竞争性但无排他性的共用资源，如森林、牧场，也属准公共产品范畴，完全由市场提供不能实现效率，一般情况下需要政府进行干预，因此具有外部效益.在存在外部性的情况下，由于私人企业只考虑自身利益，以内部成本和收益作为生产决策的依据，导致决策目标与社会利益不一致，必然造成效率损失，政府必须采用税收、补贴和管制手段介入.纯私人产品既具有排他性又具有竞争性，由私人部门提供.

根据上述原理，准公共产品具有拥挤性和消费数量非均等性①的特征,必须通过收取适当费用来调节其需求数量以消除拥挤和过度使用现象,提高资源配置效率和社会福利；通过收费，也可按照消费数量和“谁受益谁负担”的原则来公平分摊公共产品的生产成本.同时，准公共产品一般都有技术上的可排除性，通过在准公共产品供应装置上安装排他设施和计量设施，就使得对公共产品实行收费制度成为可能，以克服“搭便车”现象②.

为适应准公共产品的特性，PPP 模式将政府与私人两者提供相结合，各取所长，各避其短，既利用了私人企业的灵活、效率、便捷，又通过政府的参与解决了宏观上私人企业无法避免的一些问题.

3 PPP 模式的基本概念及其运用

PPP 模式源于英文 Public 一 Private Partnerships，全称是“公私部门的合作伙伴关系”，简称公私合营，是指政府、私人营利性企业和非营利性企业基于某个项目而形成的相互合作关系.通过这种合作形式，合作各方可以达到与任何一方单独行动相比收益更大，成效更好的目的.合作各方参与某个项目的时候，政府不是把项目的责任全部转移给私营企业，而是通过对项目的扶持，实现参与各方的利益，共同承担责任和融资风险③.

PPP 模式最早可以追溯到 1782 年，法国 Perrier兄弟建设、运营自来水公司应视为其应用的开端.英国是 PPP 模式的发源地.20 世纪 90 年代以来，英国政府积极改革公共服务的提供模式，充分发挥私人部门的管理经验，采取多元投资方式，为公共领域提供服务.20 世纪 90 年代初，英国政府推出 PFI(Private Finance Initiative)计划，宣告了现代 PPP 的诞生.为了解决基础设施建设资金快速增长的需求与公共财政支出日益紧张的矛盾，英国政府开始在基础设施领域实施 PFI计划：政府从一些领域退出，同时引入竞争机制，制定许多优惠政策，通过市场化的运作方式，吸引民间和社会资本参与经营性基础设施建设，不仅减轻了政府财政支出的压力，而且提高了基础设施的服务效率和水平.在这种背景和需求下，PPP 模式应运而生.

以 PPP 模式运作的项目建设是由政府和私人组织合作成立的特别目的公司 （Special Purpose Company 简称 SPC）组织实施的，如图 1.1.首先政府选择与之合作的私人组织，并合作成立 SPC.政府赋予 SPC 特许开发权，由 SPC 组织其项目开发.项目的投资来源主要包括私营企业自行出资、以SPC 为主体向银行贷款以及在有些情况下政府进行部分投资.项目的资金支配由 SPC 负责，SPC 是实施主体.一般情况下，项目建成后，SPC 在一定期限内拥有项目经营权，在经营期限内，SPC 以向享受公共产品服务的使用者收费的方式回收资金，经营期满，经营权转交给政府.在有些情况下，SPC 也同时拥有其产权.

图1.1 PPP 模式运作过程

4 国家体育场“鸟巢”案例分析

2008 年北京奥运会主会场——国家体育场“鸟巢”是我国最早采用 PPP 模式建设的实例之一.

2001 年申奥成功后，北京市决定借鉴国外先进经验，采取市场化的投融资模式为奥运场馆筹集资金.由于国家体育场投资额度大、赛后营运成本高、盈利前景不看好等原因，北京市政府决定采用 PPP 模式为“鸟巢”筹集资金.

由中国中信集团等4家企业组成的中信集团联合体，成为国家体育场项目招标的中标人.北京市国有资产经营有限责任公司与中国中信集团联合体共同组建国家体育场有限责任公司，专门负责国家体育场的投融资 (政府出资之外)、设计、建设、运营等工作，其中，北京市国有资产经营有限责任公司代表政府出资 58%，中信集团联合体出资 42%，同时取得了奥运会结束后 30 年的特许经营权. 在 30 年经营期内，国家体育场如果盈利，政府不参与分红；如果亏损，政府也不进行补贴，全部由中信集团联合体自负盈亏.经营权到期后，在确保所有设备设施处于良好运行状态且能够举行国际A级赛事的条件下，将国家体育场无偿移交给北京市政府.

国家体育场建设总投资为 31.4 亿元. 在中信集团联合体中，中信集团、北京城建集团、美国金州控股分别占比为65%、30%、5%.其中中信集团所出的投资又分为外资和内资部分，内资占 90%，外资占 10%④.

2009 年 8 月，北京市政府与中信集团联合体签署《关于进一步加强国家体育场运营维护管理协议》，对国家体育场进行了股份制改造，北京市国有资产经营有限责任公司和中信集团联合体分别按出资额持有股权.同时成立国家体育场运营维护协调小组，形成了由北京市政府主导，国家体育场公司运营，各相关部门配合，充分调动和发挥各方积极性的运营管理新体制⑤.中信集团联合体不再拥有 30 年的特许经营权，因此，我国第一个采用 PPP 模式建设大型体育场馆项目宣告失败.

分析失败的原因，一是公众利益与商业运作模式之间存在冲突.一方面作为北京奥运会主会场的国家体育场代表着国家形象，具有特殊的政治意义；另一方面在工程的建设过程中，有大量来自政府、国企等方面的投资并且享受了很多的优惠政策，从这个角度讲，国家体育场本质上具有公益性，商业化运作模式与其投资来源和应具有的性质不对称，因此产权所有者的北京市政府与作为经营者的中信集团联合体之间在理想和现实上存在差距.比如门票定价方面，从经济效益的角度需要讲求回报，从社会效益的角度需要还利于民，产权者和经营者之间理解不一致，争议较大，民众对国家体育场的参观费用也产生不满.二是前期规划研究工作存在缺陷.前期规划研究时没有充分考虑市场需求情况、经营设施等赛后运营阶段的需要，如“鸟巢”的设计就过分关注设计理念和审美需求，缺少对长达 30 年运营期需求的关注，其运营条件先天不足.三是相关运营管理经验存在缺失.体育场馆很强的公益性导致其经济性相对较差.而国家体育场运营方中信集团联合体的各家企业之前都从未参与过大型体育场馆的运营管理，缺少相关经验.虽然项目公司通过与法兰西体育场公司签署了战略合作协议来获得咨询与学习，但终因咨询费高昂而中止.因缺乏经验导致运营效益不佳，包括能带来巨大收益的无形资产开发工作也停滞不前，投资效益没有实现最大化.

5 当前我国基础设施建设的主要问题分析

5.1 法律法规不全

由于掌握行政权力的政府公共部门处于绝对优势地位，而私人部门相对劣势，如果得不到法律和契约的有效约束，政府很容易将自身的意志强加于私人部门，使私人部门的利益得不到有效保障. 因此 PPP 模式的特殊性决定了需要从法律、法规和制度层面作出全面和系统的规定.

然而，我国至今尚没出台一部关于 PPP 模式的专门法律法规.尽管之前出台了一些基础设施投融资领域的法律文件，但其内容大多数都是针对 BOT 等模式，而且还多是部委规章和地方管理条例，权威性和稳定性相对不够，操作性也不强，对 PPP 项目运作过程中的具体问题少有涉及.相关法律法规的不健全，制约了 PPP 模式在我国的应用与发展.

5.2 市场理念不新

PPP 项目实质是政府在公共产品领域引入了市场机制.因此，政府必须具备完备的市场理念.一方面，政府部门与私人部门需相互协商，签订合同，明确双方在项目中各自的权力、义务与责任；另一方面政府部门要严格履行合同，确保项目成功.

但在实践中，地方政府普遍存在错位现象，它们并不是单纯作为契约中的一方，而是既当运动员又当裁判员.特别是在一些有盈利性和稳定现金流的基础设施领域中，地方政府运用行政权力对 PPP 项目进行过度干预，扭曲了市场在资源配置中的作用，损害私人部门利益，增加私人部门风险，甚至导致项目失败.

5.3 政府作用不明

在 PPP 模式下，政府的角色要从原先项目的直接提供者转变为项目的参与者和监督者，其作用要得到明确.项目的设计、建设、运营、维护等工作由私人部门负责，放手让市场去做，不随便干预，而对于 PPP 项目整体规划、组织招标、监督等工作该由政府切实承担责任.但我国很多地方政府对自己作用认识不清，只重视对基础设施的投资和建设和对私人部门的引资，往往忽视对私人部门的监督，使得部分项目存在暴利现象，政府也因此落得“吃力不讨好”的境地，饱受舆论压力.

5.4 风险防范意识不强

目前我国不少地方政府采用 PPP 模式的动因是为了缓解当前建设资金不足的矛盾，而对之后所需承担的责任与义务考虑不多，关注不够，相对于私人部门而言，公共部门的风险意识不强，难免造成一些重大风险发生.如私人部门无法履行合同而退出时，公共部门由于能力与准备不足而无法承接项目，由此造成重大损失；由于对私人部门缺乏监督和管理，使得其所提供的公共产品和服务质量差、价格高，公众利益受到损失，导致社会问题频发.

5.5 风险分担与利益分配机制不顺

实施 PPP 模式，其风险具有复杂性、阶段性等特征，是导致项目失败的原因之一.原则上最优的风险分担应该由对风险最能应对和控制的一方来承担.依据该原则，政治、法律等方面的风险一般应由政府承担，而建设、技术、运营等方面的风险则由私人部门承担.目前，一些地方政府为了引资，存在对 PPP 项目承诺过多，承担了过多的市场风险.在PPP 模式的利益分配环节中，定价机制是核心部分，合理的定价既能产生激励，又能引导其通过降低成本、提高生产效率的方式来获得盈利，而且还能通过价格杠杆限制其获取暴利.我国目前的状况是定价方式单一，定价要素不尽合理，存在着一定程度的不足，需要从机制健全等方面加以完善.

6 结论

当前我国经济快速发展，社会不断进步.基础设施地位和作用日显突出.加快基础设施建设步伐，是社会发展的需要，也是人民生产生活的必须.加强政企合作研究，推行 PPP项目模式，拓宽投融资渠道加快基础设施建设步伐，十分必要.

我国推行 PPP 等项目模式尚处于探索阶段. 可资借鉴的现成经验不足，相关机制和运行条件准备不充分，人们对新事物和新模式的接受理解还有一个过程，从理论层面加以研究和探讨，是确保 PPP 等项目模式有效推行的前提条件和理论支撑.

客观地讲，我国的相关法律法规还不够健全，人们的法制思维还不够，运用新理念、新模式解决新问题的观念不强，政府角色边界不清，有效化解经济风险的意识不足，风险共担和利益合理分配的机制不顺等等，面对这些问题，我们必须在今后加强政企合作的实践中努力加以改进.

注 释：

①任俊.中国公用品价格官职改革的研究[D].吉林大学，16.

②常欣.规模型竞 争沦一中国基础部门竞争问题[M].北 京：社会科学文献出版社，20-22.

③联 合 国 发 展 计 划 署 . 联 合 国 发 展 计 划 1998 2.5.1 欧 盟PPP 模式运们经验.

④宋波,徐飞.公私合作制(PPP)研究[M].上海：上海交通大学出版社，2011.101-107.

⑤邓宇“鸟巢”实行股份制[N].中国体育报,2009-8-25.

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2015 年 11 月 18 日