浅谈基层检察院扣押、冻结涉案款物存在的问题及对策

王志强

[摘要]扣押、冻结涉案款物是查办职务犯罪案件的重要侦查措施，在司法实践中存在不少问题，结合当前司法体制改革，必须分析原因，完善健全扣押、冻结涉案款物程序，强化对犯罪嫌疑人财产权利的保护意识，提高司法公信力。

[关键词]司法改革；基层检察院；涉案款物；检查机关

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2016.22.283

检察机关扣押、冻结涉案款物是查办职务犯罪案件中收集、保全证据的重要侦查措施，长期以来，由于受多种因素的影响，在司法实践中存在不少问题，必须分析原因，健全扣押、冻结涉案款物程序，进一步强化对犯罪嫌疑人财产权利的保护意识，提高司法公信力。笔者根据所在的山东沂南县人民检察院扣押、冻结涉案款物的工作实际，结合当前司法体制改革特别是检察机构改革新形势新要求，现就基层检察机关扣押、冻结涉案款物的问题进行探讨并提出对策。

1 扣押、冻结涉案款物存在的主要问题

（1）执法意识淡薄、受经费保障制约。检察机关在立案前一般都要进行初查，在司法实践中，初查时违规扣押、冻结款物现象屡见不鲜，一些贫困县的基层院，经济落后，县财政年初预算只保工资，办公、办案经费预算缺口严重，公用经费被动依赖追缴赃款，对保障办案带来很大的不确定性。特别是当前物价上涨，办公、办案成本越来越高，经费保障成为制约检察工作科学发展的“瓶颈”，甚至影响了办公、办案工作的正常开展。这些基层院为了保障检察业务的正常开展，在初查中发现不构成犯罪但有非法所得的，随便进行扣押、冻结，有的通过虚假立案进行扣押、冻结。有的超范围扣押、冻结，有的违法扣押犯罪嫌疑人近亲属的合法财产，将非法所得没收，上缴财政，扣押、冻结意识明显偏离正确轨道。

（2）扣押、冻结手续混乱。对于扣押、冻结涉案款物，虽然《扣押、冻结款物工作规定》明确要求应有固定的法律文书，但在司法实践中，一些基层检察院扣押、冻结涉案款物时，不填写《扣押决定书》或者《扣押物品、文件清单》，向当事人出具的手续非常混乱，五花八门。有的用财政非税收入收据代替法律文书，有的仅出具扣押物品清单，有的干警图以后调取方便，出具的是白条，有的采用“没收决定书”“罚款决定书”等方式进行处理，有的登记扣押清单不全面，如对银行卡有的只登记×银行×人×张，不登记卡号，对数字也填写不清楚，事后有可能造成当事人认为扣押数目与返还不符的嫌疑，从而形成不必要的矛盾。

（3）保管、处理责任心不强。个别行装干警思想认识不到位，认为这项工作原来由兼职都搞了，对涉案款物的管理不重视，平时与办案部门基本没有衔接配合，怠于过问有事怕麻烦，也不主动学习扣押、冻结相关制度，没有使用规定的账本，出入库凭证也不装订，不进行定期盘点，不能做到账实相符。而办案部门，重卷宗轻财物，认为扣押款物移交装备部门后就与己无关，需要查看或调取款物时，常常不提前履行审批手续，随用随取，到开庭走时才急急忙忙取作案工具，给办理出库审批手续没有预留空隙，导致涉案物品保管人员十分被动。在涉案款物处理上有时私自内部作价处理，有的只要当事人不来索要，即使应退也不退，任其自然老化、腐蚀，事后造成案后当事人申诉上访不断。有的在查明与案件无关后，仍然不解除扣押冻结，有的该上缴国库的不上缴，甚至长期不处理。

（4）扣押、冻结缺少必要的监督。在查办职务犯罪案件中，扣押赃物除个别办案人员参与外，其他人员毫不知情，更谈不上纪检监察部门的到场监督，不公开透明、很难监督。基层检察院纪检监察部门应当会同本院其他有关部门对本院的扣押、冻结、保管、处理涉案款物工作进行定期检查，每年至少检查一次。从实践来看，此条规定往往难以发挥有效作用。由于不及时检查核对，极易造成被扣押的涉案赃物有的长期处于失控状态，有时干警为办案方便，扣押的涉案赃物干脆不移交到装备部门，随着时间的推移，而失控的赃物有可能被少数素质不高的办案人占有或私自处理。

2 扣押、冻结涉案款物存在问题的主要原因

（1）地方财政保障不力，完成追赃任务所迫。由于经济欠发达地区财力有限，能保障干警工资实属不错，根本无力安排基层院办公、办案经费预算，而检察院是国家机关，属于经费全额保障单位，除财政拨款外，无其他经费来源，不得不依靠追赃返还维持正常运转，就做出了未立案就越权没收非法所得的违规之事。

（2）思想认识存在偏差。一些基层院领导对涉案款物的管理重视不够，在扣押制度、赃物室建设等方面，有时疲于应付上级检察机关的检查才突击制定或配备，缺少长远规划。一线办案干警对涉案款物管理上，认识不到位，认为检察院是法律监督机关，检察官就是“办理案子的”，存在重业务、轻财物管理的思想，加之检察干警人少案多的矛盾比较突出，对办案质量抓得很紧，对业务考核检查精心准备，而放松了对执法环节款物的管理。行政装备人员对涉案款物管理思想上不够重视，执法观念淡薄，对自身要求不高，疲于应付办理扣押、保管等手续，认为只要不占为己有，就不会有问题。

（3）制度、规定执行不统一。基层检察机关查办职务犯罪扣押、冻结涉案款物，目前还没有出台全国统一规范的标准，导致各地在司法实践中，扣押冻结涉案款物应该出具什么手续，都由各地检察院自行确定，导致其做法不一、各式各样，这就造成了有的只出具非税收入票据而没有出具扣押决定书、有的出具扣押物品清单而项目填写不规范、有的仅出具手写白条暂时保管而不及时移交等“怪现状”。3 解决扣押、冻结涉案款物存在问题的对策

（1）加强组织领导、更新执法理念。加强组织领导，基层院逐步形成检察长负总责，副检察长靠上抓、职能部门具体管理、相关科室协调配合的管理新格局，为扣押款物管理工作提供强有力的组织保证。强化思想教育，坚持以社会主义法制理念为指导，加强对这项工作重要性和必要性的认识，不断提高检察干警素质，增强法制观念，增强守法意识，执法理念需要升化，执法行为上要加以规范，要充分认识到扣押、冻结款物的正当化运作是保障人权的必然要求，是尊重和保护人权的客观需要，是确保司法公正的需要，是预防干警违法违纪问题发生的有效举措。

（2）规范经费管理，实行收支两条线。加大经费保障工作力度，逐步完善对基层检察院特别是欠发达地区基层检察院的经费保障机制。治本之策，就是人、财、物纳入统一管理后，基层检察院经费全省统筹，涉案款物由省院统一管理，涉案款物全部及时进入省级财政专用账户，省院统一印制全省检察机关扣押冻结款物文件、清单，实行全省一个网络，接受动态监督，统筹使用。从制度上杜绝一些检察院对扣押冻结的款物明脱暗挂、坐收坐支、入账不及时、处理不规范、挪用等现象发生，真正实现“收支两条线”。同时坚持公正执法，主动争取收支脱钩，决不允许为解决自身经费困难搞利益驱动，从源头上根治基层检察院经费不足的后顾之忧，办案不受利益驱动，更能彰显公平正义。

（3）建立健全制度，提高执行力。各基层院应根据上级检察机关的要求，制定实施《涉案款物扣押、冻结管理规定》《涉案款档案管理规定》《违反涉案款物管理规定责任追究制度》，使执法办案中对涉案款物的管理有据可依，严格扣押、保管、处理、问责四个环节，规范涉案款物管理的流程、工作要求、处理措施，使这项工作管理制度化、程序规范化、措施具体化，预防和杜绝违法违纪问题的发生。严把扣押款物进口关，对于执行赃款、赃物的扣押、冻结，根据承办人的书面请示，说明扣押、冻结的理由及范围，经承办人提出、科长审查、分管检察长核实、检察长批准后方能执行；对涉案扣押的款物一案一账，对扣押的物品一案一卡，扣押款物应查点清楚，注明物品的名称、型号、规格、质地、数量等并当场开列清单一式二份，出具规范的法律手续，由侦查人员、在场见证人和持有人签名或者盖章，一份交持有人，另一份附卷。严格执行涉案扣押冻结款物相分离原则，设立专用账户和库房，落实专人管理，实行款、物分人保管制度，行装部门由专人对涉案款物进行详细登记造册，设专柜存放，保管人员认真落实防火、防水、防霉、防蛀等措施，做到妥善保管。对需要退还、返还当事人的，严格按照有关规定，经主管检察长审批方可退还或返还；对扣押的涉案款物，随案移送的，随案移送时必须有依据、有手续，必须经过检察长批准。

（4）健全内部与外部监督制约机制。检察院涉案款物实行罚缴分离、票款分离，不同的环节由不同的人员操作，这样涉案当事人（亲属）、内部办案人员、财务人员、财政部门能相互监督，通过各个环节实行相互制约，财务人员应定期核对领取的非税收入票据和财政专户账目，做到和财政部门账账相符。对涉案款物管理工作进行经常性检查，做到每季度检查一次，即查扣押、查处理、查管理，以扣押手续对照入库单，以入库单对照出库单和库存，以出库单对照上缴入库手续，对发现的问题，督促办案部门和办案人员及时整改，检查后要有书面总结，每半年进行复查、出具复查评议，年度终了，总结成绩和不足，制定新目标。同时定期、不定期召开联席会议，必要时邀请人民监督员到场，做到自觉主动地接受人民监督员监督，集院反贪局、反渎局、公诉科、行装科等部门的有关人员交流工作情况，提出改进意见和要求，及时解决问题。同时自觉接受审计、财政、纪检监察部门定期检查。

（5）建立全省统一涉案款物信息平台。随着省以下检察机关人、财、物纳入统一管理改革的逐步推进，根据高检院《人民检察院扣押、冻结款物工作规定》，应建成面向全省各相关部门的扣押、冻结款物管理系统，要把计算机、网络等现代科学技术积极运用到扣押、冻结、保管、处理涉案款物的工作中，信息平台负责涉案财物的登记、保管、移送、调用、处置、图片、视频、存档等网上网下的信息收集和管理工作，对扣押冻结款物力争做到全程监督、实时监督，有助于规范扣押、冻结款物管理工作，提高管理的及时性和准确性。通过构建涉案财物集中管理平台，最终实现涉案财物管理的中立化、专业化和透明化，不断提升司法公信力。

参考文献：

[1]最高人民检察院.人民检察院扣押、冻结款物工作规定[EB/OL].http：//www.law-lib.com/law/law_view.asp？id=154505.

[2]最高人民检察院.检察人员执法过错责任追究条例[EB/OL].http：//baike.baidu.com/link？url=aQeTDY-cTZVZFM3eroftnPdK3P8Y5b9tg0nyfjGJ9pPvv56IWgSkYGc4W-kxz-d2eSS0K4VkZyDJ_ZDj6VdZXa

[3]最高人民检察院.检务督察工作暂行规定[EB/OL].http：//baike.baidu.com/link？url=ujNJUqMFeTHrknnSCPdPa4sZfFq-Aj4DaWfmAWpsOXzUP0GAVQZOTkpyieg3RMA_tz8oGUG6C-H91K13xWmMu_.