农村土地流转信托化的法律机制构建

董浩洁　杨宏

摘要 从法律层面厘清了土地流转信托的概念，明晰了土地流转信托委托人、信托人及受益人的权利与义务，分析了我国土地流转信托在实践中存在的问题，如委托人权利缺乏维护，受托人过失缺乏追究，受益人权利缺乏保障，信托财产缺乏独立性，政府角色缺乏公立性，金融信贷缺乏畅通性。对此，提出了构建土地流转信托机制的设想：单独制定农村土地流转信托法律法规，加快土地流转信托确权登记颁证制度，强化政府的宏观调控职能，建立土地流转信托基金，加强金融合作，推行农村土地信托责任保险。

关键词 土地流转；土地信托；委托人；信托模式

中图分类号 S-9 文献标识码 A 文章编号 0517-6611（2016）05-243-03

Abstract The concept of land transfer trust was clarified from legal perspective， rights and obligations of the trustor， trustee and beneficiary were discussed， existing problems in land transfer trust were analyzed， such as the principal rights lack of maintenance， the trustee negligence lack of accountability， the beneficiary rights lack of protection， trust property lack of independence， government role lack of publicity， financial credit lack of smoothness. The idea of constructing land transfer trust mechanism was proposed： establishing separate rural land transfer trust laws and regulations， accelerating land transfer trust ownership registration certification system， strengthening the government's macrocontrol function， establishing land transfer trust fund， strengthening financial cooperation， implementing liability insurance of rural land trust.

Key words Land circulation； Land trust； Client； Trust model

农村土地流转是我国历届政府关注的重点领域，土地信托化正是与中国特色社会主义市场经济道路的方向和内涵相一致的、前所未有的新模式和通达的新路径。土地流转信托化以“信”为基础，以“托”为手段，以“三权分离”为原则，依托土地承包经营权进行土地流转。当前我国多省份土地信托化提速，为提高农村土地生产力，实现农业的规模化生产助力，也为深化土地改革寻找到了最好的突破口。笔者从信托法律关系的核心即当事人权利义务出发，分析实践中信托主体错位、责任不明确等现实问题，探索构建符合我国农村实际的土地流转信托法律机制，以推进土地流转信托良性发展，最大程度上维护农民利益。

1 土地流转信托的概念

土地流转信托是指以土地集体所有权和农民土地承包经营权稳定不变并且农村土地农业用途不改变为前提，由委托人以信任关系为基础，将土地使用权在一定期限内通过签订土地承包经营权信托合同移转给受托人（信托公司），受托人以自己的名义管理、使用该土地或者处分土地的使用权，并将实现的土地收益归属于土地信托合同所指定的受益人或者用于特定目的的一种土地流转行为[1]。

在实践中，委托人分为第一委托人（即农户，也就是土地承包经营权人）和第二委托人（通常为地方政府或土地合作社）。信托合同在形式上，当事人是第二委托人和受托人，但实质上，第二委托人代表第一委托人的利益，农户才是最初和真正意义的委托人。目前各地主要采用政府信托和商业信托两种模式，核心问题（收益权）的处理上几乎一致，差别主要在于第二委托人不同。政府信托模式地方政府是形式委托人，以政府信用为基础，具有较强的公信力[2]。商业信托模式的形式委托人是土地合作社，由农户将土地经营权入股成立。这两种模式受益人大多是农户自身或其指定的亲属。

2 土地信托当事人的权利和义务

2.1 委托人

2.1.1 委托人的权利。委托人是信托财产的所有者。应享有的权利主要包括：

（1）知情权。根据我国《信托法》第20条规定，委托人有权知晓其所委托的土地承包经营权的管理运用、处分及收支情况。也就是说，委托人可以要求受托人对有关委托的事宜做出说明，可以对信托财产账目进行抄录、查阅、复制等，可以处理与信托事务有关的各类文件等。

（2）请求权。根据《信托法》第21、22条和《土地承包法》第17条的相关规定，受托人违反信托目的处分信托财产或者因违背管理职责、处理信托事务不当致使信托财产受到损失的，委托人享有请求撤销不当管理权、恢复原状权和赔偿权；若出现设立信托时未能预见的特别事由，致使信托财产的管理方法不利于实现信托目的或者不符合受益人的利益时，委托人还可以向受托人提出要求调整该信托财产的管理方法，重新管理和处置信托财产。

（3）解任权。

根据《信托法》第23条规定，如果受托人违反信托目的处分信托财产或者管理运用、处分信托财产有重大过失的，委托人有权依照信托文件的规定或者申请人民法院解任受托人。

2.1.2 委托人的义务。委托人也要根据信托合同承担的义务，比如要向受托人转移土地承包经营权，要将报酬及时支付给受托人。

2.2 受托人

2.2.1 受托人的权利。受托人是信托财产的管理者，往往是法人，不包括自然人。其所享有的权利主要有：

（1）信托财产独立管理权。受托人依约管理信托财产后，在信托期限内，委托人即丧失对土地承包经营权的使用和支配权，受托人享有独立办理信托事务的权利，不受委托人干涉。如果没有意外事情发生，委托人不得阻碍受托人履行委托义务，如果委托人干涉受托人管理土地承包经营权，损害了信托财产的收益，委托人必须承担相应的责任。

（2）信托报酬请求权。委托人要依约向受托人支付报酬，受托人就有相应的报酬请求权，但其同时也要将管理土地承包经营权获得的收益定期交付给委托人或受益人。

2.2.2 受托人的义务。受托人取得管理土地承包经营权后，要严格依照信托合同和法律法规，像管理自己的财产一样管理信托财产，做到恪尽职守、诚实信用，有责任心，不肆意使用破坏土地，为受益人的最大利益处理信托事务。要尽到如下义务：

（1）信托财产和自身财产分离的义务。受托人对信托财产具有独立支配权，但同时也要尽独立管理的义务，即要将信托财产和其固有财产分别管理、分别记账，不能“混业经营”，否则易出现用土地收益补偿自己财产损失的行为，从而严重损害委托人和受益人的合法权益，甚至会给其他利害关系人造成的损失承担连带损害赔偿责任。

（2）亲自管理的义务。受托人应当自己处理信托事务，独立管理信托财产既是权利也是义务，如果受托人没有亲自管理土地承包经营权，而是交由其他人处理信托财产，这种做法与委托人意愿相违背。但信托文件另有规定或者有不得已事由的，可以委托他人代为处理，但要对他人处理信托事务的行为承担责任。

2.3 受益人

受益人，顾名思义就是依据信托合同，通过信托关系可获得信托财产收益的人。受益人只能行使受益权，但没有管理和处分信托财产的权利。受益人可自行决定请求获得收益或请求放弃获得收益，委托人或受托人无权干涉。

3 我国土地流转信托在实践中存在的问题

3.1 委托人权利缺乏维护 土地流转委托人享有知情权，可以了解土地的经营管理情况，受托人也应尽定期履行告知义务，将信托财产的管理运用、处分及收支情况报告委托人。而在实践中，受托人对告知义务的履行不尽人意，委托人对自己的权利又认识不足，就获知信息的途径、方法不熟知，导致知情权无法充分实现。即使《信托法》规定了委托人享有各种请求权，而当土地信托不符合委托人利益，请求受托人调整管理方法时，却容易遇到一定程度的障碍，如易被拥有专业知识的人利用说服或者受到公权力的侵害；或当委托人请求赔偿时，又会陷入举证难的困境，因为委托人只有能够证明受托人对损害发生有不可推卸的责任，才可以要求受托人对其损害进行赔偿，若不能证明受托人有故意或者过失而导致损害发生的可能时，只能在信托合同以外就损失单独向第三方追偿[3]。

3.2 受托人过失责任缺乏追究

在法律和土地信托合同规定的权限内，受托人应尽善良管理人义务，但其在处理信托事务中会存在不忠实以及缺乏勤勉的道德风险[4]，如为了自身利益最大化，可能大量使用化肥等短期内难以发现却有损土地长期耕种的行为，委托人再次遇到赔偿困境；即使法律判定受托人赔偿委托人经济损失，根据信托财产的独立性原则，信托责任具有有限性，即在信托法律关系中，当事人因信托行为而产生的债务责任，仅以信托财产为限。目前政府对土地流转采取的态度是支持和鼓励，甚至还有一定的税收优惠和政策补贴，这种公益性质对受托人的责任追究并不严格，仅以其“重大过失”作为赔偿依据。受托人制裁措施不力，直接影响到受益人权利的实现和委托人利益的赔偿。

3.3 受益人权利缺乏保障

由于农业生产受自然环境影响较大，农业产业风险性较高，难以形成持续稳定的盈利能力。那么，以农业盈利为核心的土地流转信托，盈利主要依靠于信托公司的资金实力和农业公司的运营管理能力。若资金短缺、经营有误，或即使没有过错的情况下如遇自然灾害等情况造成信托财产的损失，受托人仅就其信托财产作为破产财产向受益人（农户）偿还债务[4]。这就意味着农民权利被侵害时，请求赔偿的方法和途径是徒劳和模糊的，预期的信托收益可能会因为受托人经营的失败化为泡影。目前迫切需要解决的问题还在于，我国农民的主要生活支撑是农村土地承包经营权和农村宅基地的使用权，一个解决吃的问题，一个解决住的问题，那么农户参与土地流转信托后，如何在农民身份不变的情形下保障农户的收入来源、解决农户的住房问题，这需要政府、社会、农户全员参与，多方联动，出台相关配套政策。

3.4 信托财产缺乏独立性

信托财产的独立性是信托制度的独特之处。土地承包经营权一旦被设立为信托财产，即独立于土地承包人或受益人，也独立于受托人，该财产与受托人自有财产相区别，不得混同。在实践中，如果受托人主观恶意将信托财产与其固有财产相混同，或与委托人恶意串通来损害债权人利益，则更加无法保障信托财产的独立性，同时侵害信托财产[5]。

3.5 政府角色缺乏公立性

在各试点地区普遍采用的政府信托模式中，地方政府身担双任，与农户之间是受托人角色，与信托公司之间又是委托人角色，一方面是“运动员”，另一方面又是“裁判员”，免不了干涉交易主体的使用权、处置权和收益分配权。若发生处置土地导致信托收益减损的情形，农户追究的责任主体应该是政府还是信托机构无法确定，地方政府还很有可能将责任推诿于信托公司。委托人或受益人面对此种情形，其自身的救济手段处于被空心化的危险状态[6]，易导致或加重政府信任危机。因此，必须在“信托原则”的指导下，改政府“主导”为“引导”，变“参与者”为“服务者”，培育农户入股方式的商业信托模式或建立由政府扶持的具有公益性的信托中介组织。

3.6 金融信贷缺乏畅通性

土地流转信托除了实现农业土地合理、高效的流转目标，还希望通过配套融资来推动流转土地的开发和利用，实现资本与农业土地资源的有机结合，解决农业行业融资难的问题。但是由于土地确权工作的滞后，农户无法办理有效产权证的移转手续，这就意味着信托企业无法通过银行进行土地承包权的质押贷款。另一方面在对农村土地进行规模化初始整理时，需要信托公司先期很高的投入，如果投入之后就相当于是沉没成本，并且土地的回收存在很高的机会成本[7]，没有哪家企业愿意去进行土地的整理，而更倾向于经营已经规模化整理过的土地。没有优惠的信贷支持，信托企业不仅在初始投资而且在后续融资机制中易出现资金链的中断，运营成本风险加大，最终损害受益人的利益，这已成为土地流转信托持续发展的资金瓶颈。

4 构建土地流转信托机制的设想

4.1 完善农村土地流转信托法律法规

首先，单独制定农村土地流转信托法律法规，旨在进行专门化、系统化的调整，确保土地流转信托有法可依。建立利益保障机制，突出信托人（农户）的自主自愿，不强权，保护土地信托当事人如农户、信托公司、农业企业或种植大户、受益人的权益；明确界定信托各方主体的权利义务，建立信托财产流转价格、质量评价与认定标准，规范信托合同内容；对受托人资格审查、准入条件、违反审慎投资义务的责任、监察、处罚等细化规定。

其次，还应对《农村土地承包法》《土地管理法》等相关法律法规进行适度修改和调整，使法律法规之间做到全方位、多层次的无缝对接，以法律手段规范信托当事人和政府的行为，尤其是对受托人（信托公司）获得土地承包经营权后的法律地位作进一步解释和明确赋予农民稳定的土地使用权，保障农村土地处分权和收益权的实现，为土地承包经营权的流转信托化提供良好的制度环境。第三，增加行业监督规范。发挥信托行业协会的作用，规范受托人土地信托行为，提升信托企业服务意识和专业水准。

4.2 加快土地流转信托确权登记颁证制度

农村土地确权登记颁证工作是推进土地流转信托的基本前提之一，各级地方政府应当做好土地流转信托等有关法律政策宣传、流转信息、流转登记、利益关系协调等服务，避免和减少流转中损害农民权益的现象。

第一，普及信托理念，宣传信托法律政策。让农民认识到信托对于增加收入的积极作用，提高参与土地流转信托的积极性；同时增强农民的权利意识，为土地流转信托化的推广打牢坚实的群众基础。

第二，确定土地登记机关，细化登记内容。建议由县级以上农业行政管理部门作为登记机关，具体负责土地承包经营权信托的设定和流转工作，以方便登记、查询、管理和监督；同时，细化和明确土地信托登记的范围和内容，如应包括信托委托人、受托人、受益人的姓名、住所、联系方式以及各自的职责权利和相关利益分配，信托财产的等级、质量、用途、位置、面积、土地承包经营权的剩余年限以及经营管理方式等，保障交易安全。

第三，制定具有可操作性的信托登记程序，颁发统一标准权证。首先，要求当事人提交申请资料的完整和齐备。其次，强化登记机关审核资料的严谨，突出服务性，即要在法定期限内告知当事人受理并完成登记工作；拒绝受理的，应告知当事人具体原因并提供行政救济的法律途径。要符合完备的法律形式要件，颁发统一标准的土地承包经营权证和土地他项权利证明书。

4.3 强化政府的宏观调控职能

政府部门应积极实现职能的转变，由单纯的“管理者”转变为“管理者与服务者”并重，在土地流转信托化中发挥指导、引导、监督作用。

第一，建立合理的政府调控机制[8]。政府部门应以服务为宗旨为土地流转信托提供保障，而不是以行政命令的形式对市场进行干预。应保证社会公共利益，加强信托土地“非农化”“非粮化”的管理，确保农业用地底线和粮食安全，强化对农业用地特别是优等农业用地的保护；通过农业管理部门登记制度的登记信息，了解土地流转动态；将土地流转过程中的价值争议交由第三方判定，避免价格波动向市场传递错误信息；政府应承担土地抵押贷款中的风险评估与控制职能[9]。

第二，加大政策引导机制。政府部门应加大对农村土地信托的政策支持，在项目审批、工商登记、资金扶持等方面提供便利和优惠，鼓励农民参与农村土地信托[10]；扩大老年农民退养补助制度的试点范围，给年龄在55岁以上的农民一次性发放“离农终身补贴”，鼓励他们离开农业，提供更多的土地扩大土地经营规模，鼓励部分青年农民到工业、服务业去投资或就业，政府给予奖励性的赔偿和补助，等等[11]。

第三，调整农业财政资金结构。国家涉农项目资金和各地财政资金要重点投向完善农田水利、道路等基础建设，支持农村土地综合整治项目。运用财政补贴、贴息、担保等措施鼓励土地有效流转，对开展规模经营的农户根据不同的连片经营面积、种植作物给予不同的补贴[12]。

4.4 建立土地流转信托基金 信托公司可尝试建立土地流转信托基金，为流转土地承包企业、专业合作社、家庭农场等提供技术、销售、农事服务等全方位的服务和资金支持，打造包括信托土地、农业生产订单、农产品加工、金融支持、农业保险、农事服务、产品销售、技术支持等环节在内的农业生产要素平台。基金可以来源于信托财产取得的收益累积、金融机构信贷资金、财政拨款等，还可以通过建立土地信托银行，尝试发行份额化、标准化的“土地流转受益凭证”， 实现土地流转信托的证券化[2]，获得长期的、稳定的、低成本资金。

44卷5期 董浩洁等 农村土地流转信托化的法律机制构建

4.5 加强金融合作

通过将农村信用社改为农商银行，更好地服务于土地信托工作；开展金融机构之间的异质化服务，有利于提高金融机构信托专业化水平，提升金融系统整体服务能力；扩大抵押担保范围，如充分利用现行农村政策，创新农民承包土地经营权、土地信托受益权质押担保贷款，可以解决当前农村抵押品欠缺和不足的现状；发挥农业龙头企业和农村经济合作组织的作用，探索“公司+专业组织+农户”等农业供应链融资服务模式；针对农业产业的弱质性，开发“信贷+保险”产品[12]，均可以达到金融机构和信托企业互利双赢的效果。

4.6 推行农村信托土地责任保险

责任保险又被称为第三人保险，是在被保险人需对第三人承担损害赔偿责任时，由保险人负担补偿责任的保险制度。在农村土地信托流转中构建责任保险，即以受托人为投保人，当其违反善良管理人的注意义务及管理职责，给信托人造成损害赔偿责任时，由保险人承担补偿责任，其目的在于及时地使信托人或受益人获得损害赔偿，同时分散受托人责任风险。

5 结语

总之，农村土地信托制度的实施，是与我国的国情要求相一致的，有利于实现农业规模化生产，但在制定和推广农村土地信托制度时，要全面考虑我国各地农村的实际情况，不能采用强制的方式，要做到循序渐进，因地制宜，让土地信托制度发挥最大的作用，农民的利益获得最大程度的维护。

参考文献

[1]赵立新 寇占奎.农村土地流转的信托路径探析[J].河北法学，2015（8）：87-93.

[2]张爱军.我国土地流转信托的现状、问题及政策建议[J].农村经济，2014（9）：73-76.

[3]朱素涵，达瓦拥增，申子佛.信托在农村土地流转应用中的问题及其对策[J].法制与社会，2015（15）：219.

[4]赵磊.信托受托人的角色定位及其制度实现[J].中国法学，2013（4）：74-78.

[5]魏田.农村土地信托的风险承担探究[J].法制与社会，2015（5）：217-218.

[6]廖原.土地信托服务模式的合法性审视[J].江西社会科学，2014（7）：173-177.

[7]杨瑞龙，杨其静.专用性、专有性与企业制度[J].经济研究，2001（3）：3-11.

[8]刘思华.可持续农业经济发展论[M].北京：中国环境科学出版社，2002：300.

[9]刘英.美国土地流转制度研究[J].世界农业，2015（8）：92-96.

[10]张燕，王欢.土地信托：农地流转制度改革新探索[J].西北农林科技大学学报（社会科学版），2015（3）：31-36.

[11]范怀超.国外土地流转趋势及对我国的启示[J].经济地理，2010（3）：1-11.

[12] 赵选民，王颖.土地流转信托：农村金融制度的一项创新[J].人民论坛，2014（8）：81-83.