浅谈多规合一视角下城市规划编制改革

曹芳

（荆门市规划勘测设计研究院 湖北荆门 448000）

浅谈多规合一视角下城市规划编制改革

曹芳

（荆门市规划勘测设计研究院 湖北荆门 448000）

政府各类规划的编制是国家与地方治理系统的重点内容，但根据我国的现行规划系统，各种规划分属不同部门进行集权管理，不协调、各成体系等现象较为突出，难以完成规划意图，甚至会阻碍地方社会的有序和健康发展。推进城市规划编制体制创新改革已成我国深化改革的关键任务，多规合一也成为当前学术界以及社会各界所广泛重视的议题。本文结合当前的城市规划情况，首先分析了在城市规划中多种规划不协调的问题，之后提出了多规合一视角下推进城市规划编制改革的主要方向，从而探寻出一条达到多规合一效果的途径和方法。

多规合一；城市规划；编制改革

引言

城市规划是对未来城市发展的愿景以及实现路径的通盘考量和执行方案。通过政府各类规划的编制，体现了国家与地方未来的发展蓝图，是国家与地方治理系统的关键内容。然而长期以来，国家规划编制的管理机制部门集权、分治管理，使得国民经济与社会发展、土地使用规划、城乡规划、保护生态环境规划，及和其它各种基础设施的规划间存有许多不协调、不一致状况，这对合理引导规划的实施与发展极为不利。同时，城市规划编制方式也相对较为滞后，有编制内容较庞杂、上下无法衔接等问题存在，从而极大影响了其法理和技术的权威性。因此，通过实施多规合一来进行城市规划的编制改革便势在必行。

1 城市规划编制中多规“不合”问题分析

1.1 规划期限的问题

各个规划因政府相应行政条款的约束，产生了包含城市整体规划、利用土地规划、社会发展和国民经济规划以及生态环境保护规划等众多规划系统。因不同规划其服务内容与服务对象的不同，使得规划编制期限也有较大偏差。比如城市总体的规划期限是20年，而社会发展和国民经济规划期限为5年，使用土地的总体规划期限通常是15年。规划期限不同会引起两个问题：①规划基期各不相同，且规划起点数据难以统一，无法做到各规划的有效融合。②规划期限不同，致使土地使用、空间开发和生态环境保护等预测和分析很难吻合等。

1.2 规划体系的问题

当前规划中主要由几大类组成：①为发展规划，以社会发展和经济规划作为代表，其重点是确定城市未来发展的定位、思路和方向。②城镇规划，将总体城市规划作为代表，其主要对一定期限内城市的性质、发展规模和目标、空间布局、土地运用及各类项目的综合实施和部署措施。③土地规划，按照土地利用开发的社会经济、自然条件、历史基础与现状特征，以及经济发展需求等，以对一定城市区域内土地资源实施合理的经营管理和组织利用。④专项规划是通过各职能部门，编制各种专业规划，例如生态规划、社会规划和交通规划等。多种规划类型出自不同的职能部门，因使用用途不同，致使规划间衔接的融合度变得越发困难。

1.3 规划基础问题

各规划基础缺少统一的地理信息，各自均拥有坐标尺度不同和地块分类不同的空间地理信息平台，使得未来的衔接难度与工作量较大。对于城市用地的二级分类，进行城市规划时城市用地的分类和土地利用的现状分类几乎不能对应。对于区域空间的分区上，重点、优化、禁止及限制开发主体功能地区，和土地利用的总体规划所允许建设的区域、有条件允许建设的区域、禁止建设和限制建设的区域，及城市规划已建区、限建区、适建区、禁建区间也存有衔接问题。

1.4 实施规划监督机制问题

健全的监督规划机制是促使规划得以有序实施的重要保障，然而从当前的规划监督实施状况来看，相差较大。如城市总体规划有城市规划法需遵循，城市规划法对于城市的规划制定具有一定要求，然后又具有城市规划的编制办法与实施细则，且土地使用规划也有法可依。但在实施一些其它专项规划过程中便缺少法律的支撑，且监督实施责任又散分到各职能部门，从而难以避免的会影响规划的实施。

2 多规合一视角下城市规划编制的改革方向分析

2.1 是整合为一个规划，还是进行多个规划

目前，多规合一在框架体系方面存在两种思路：①将多规整合到一起，以完成一个完整的超级大规划；②在不同规划基础之上，构建多规并存协调系统。根据第一类思路，产生一个完整的超级大规划，其内容十分丰富、包罗万象，且系统性十分强大。要实现如此规划，需具备极强的协调综合能力，并且内部的管控成本也会较高，当前，可以真正完成如此规划的队伍还非常之少。而即便对于日本和德国这些空间规划编制较成熟国家，其在县市层面也同样存有多个规划并存的状况。因此，实现规划融合也可不把多个规划进行整合，建立多规并存体系也是可能的。根据第二类思路，在编制现行规划的管理和审批体制之下，为降低规划“各行其是”的问题，可围绕人口、资源环境、产业系统协同发展的目标建立统一的框架平台，使得规划主次分明，合理确定规划间的衔接重点和内容分工，并探索和它相适应的规划编制技术和体系等，以期达到“一套协作程序、一张蓝图和一套技术准则”的理想效果。

2.2 规划编制体系的构建思路

构建规划编制体系的方案也有两种：①在现有规划上，重新设置一个全域空间进行规划，重点实施中长期的战略研究，以协调和指导各种规划内容。由技术可行性角度来看是可能的，但如此规划将突破现有法律的框架，一定程度上很难处理发展规划间的关系。②基于现有法律框架，重整规划编制体系，不新增独立于四种规划外的新型规划，而要将多规合一形成的总体城市规划纳入到发展规划中。若将发展规划当作总体规划以引领其它规划，则需在规划中加入中长期的规划内容。按照李克强总理有关“十三五”规划编制的部署之中强调，规划应远近结合，要更加注重使用解决长远问题的方法以应对当前的挑战，既要与2020年小康社会全面建成的各项指标相衔接，也要考虑更为长远的发展，如此一来，城市规划的编制难度也将大大提升，从而对于现有规划力量和认识也是一个极大的挑战。

2.3 实现总体规划编制和其它规划间的协调融合

生态空间、城市空间在规划范围和对象上是城市行政区域空间的完全覆盖，而在功能上可以涵盖地区的城镇化、工业生产、生态保护等多项功能，在尺度划分上也更为宏观。其它规划编制边界划定和管制分区，如构建空间增长的边界和生态保护区边界红线等，仍可将功能区作为平台，来进一步细化其规划框架中，落实于空间内。其中城市的总体规划分成已建区、限建区、适建区与禁建区，利用土地的总体规划可分成允许建设、限制建设、有条件建设与禁止建设等区域。具体而言，城市的总体规划市域尺度适建区和已建区与发展规划城镇空间中的建设用地、工业生产空间以及基础设施等用地相对应；限建区和工业生产空间及生态环境空间中的部分敏感区和脆弱区相对应；而禁建区主要指生态环境空间的生态红线保护带和关键生态功能区等。

3 城市规划编制的改革建议

规划体系编制改革，在总体城市规划与控规间再增设“单元控制规划”层面。“单元控制规划”即是将总体规划范围内区域划分成若干单元，接着在城市总体规划基础上，按照不同单元区位条件以及现状基本情况等，将人口、用地的规模以及各种用地比例和基础设施容量、建筑总量等各要素通过量化指标形式，来逐一分解至每个控制单元内，以作为指导规划编制的根据。通过该层次，可实现控规与总规的密切衔接，使各片区的容量积累以致宏观无序和失控问题得到解决，也使现实中控规与专项规划的脱节问题得以解决；增加分析经济篇章，在一个或几个单元区域范围中使经济收支达到平衡的不同规划方案所带来经济效益也会不同，将一个或几个单元作为单位，能便于我们更加准确地对该区域内进行经济分析。控规方案之中增加评价篇章，以利于定期进行评估，并可对编制方式与技术手段限制等进行反馈和修正。

4 结论

由提高规划的公信力与完善政府的治理系统等角度出发，实施多规合一是一个必然要求和趋势。要实现规划合一，应做到一个规划，一个蓝图，除文中所提的对城市规划编制内容与改革创新外，还有大量研究工作需进一步的深入研究，例如如何合一未来城市规划审批体系，如何划定空间分区与边界，以及如何统一现有规划数据信息基础与分类体系等，这些不但涉及我国治理系统的创新和改革，也涉及规划编制如何可以更加有效、科学等问题。因此，城市规划的编制改革创新工作依然任重而道远。

[1]李如如.对“多规合一”的认识及其改革的若干建议[J].山西建筑，2015（21）.

[2]孙勇.多规合一视角下的城市规划编制改革之浅见[J].城乡规划，2015（18）.

[3]陈雯，闫东升.市县“多规合一”与改革创新：问题、挑战与路径关键[J].规划师，2015（02）.

TU984

A

1004-7344（2016）02-0326-02

2015-12-30

曹 芳（1984-），女，工程师，工学学士，主要从事城市规划设计工作。