破解反腐败“海外战场”困局

李永忠

反腐海外战场面临的难题

2014年7月22日，公安部召开电视电话会议部署集中开展“猎狐2014”缉捕在逃境外经济犯罪嫌疑人专项行动。2015年4月22日，按照“天网”行动统一部署，国际刑警组织中国国家中心局集中公布了针对100名涉嫌犯罪的外逃国家工作人员、重要腐败案件涉案人等人员的红色通缉令，加大了全球追缉力度。从猎狐行动到红色通缉令，海外反腐取得重大突破。通过国际追逃追赃，追回外逃人员上千人，其中包括“百名红通人员”的25人，首次实现追回人数超过新增外逃人数。不敢腐的氛围总体形成，不能腐、不想腐的工作正在深化。海外反腐“第二战场”的开辟和推进，虽然取得了阶段性成果，但也面临相当多的难题需要破解，主要有三个方面。

引渡难。截至2015年7月，中国已和41个国家缔结引渡条约，其中31项已生效。2015年8月《中华人民共和国政府和意大利共和国政府关于刑事司法协助的条约》生效，《中华人民共和国和意大利共和国引渡条约》于2015年12月13日生效。中意引渡条约与刑事司法协助条约的生效，即说明贪官又少了一个逃匿藏身的“安全港”。但是，必须正视的是，除了澳大利亚、法国、意大利和西班牙等西方国家外，中国的引渡条约国主要是亚洲、非洲、中东和南美洲的发展中国家。而从“百名红通人员”可能逃往国家和地区来看，逃亡美国的最多，为40人；逃亡加拿大的位居第二，为26人。这两个国家就占了“百名红通人员”总数的66%，但这两个国家还没有同我国签订引渡条约。换句话说，引渡是海外追赃追逃最主要的路径，但在外逃最多的国家，我们却缺少主要的端口。

遣返难。主渠道引渡难，那么还可以通过遣返这个第二渠道来追逃追赃。但实际上遣返也面临不少难关。

一是举证难。

对于要求遣返的犯罪嫌疑人员，欧美等国都有着严格的审查程序，规定提出遣返要求的国家必须提供事实清楚、证据充分、法条明确的犯罪证据，然后经本国司法调查机构认真细致的核查并确认后，才能确定是否需要启动遣返程序。由于中国的外逃贪官出逃前大都经过长期策划，精心准备，或以洗钱为掩护，或以投资为方式，或假借他人之名，或有较强的反调查手段，这无疑加大了举证的难度。

二是追赃难。

如果没有利益分成，所在国常常不愿将中国外逃贪官的赃款退回。

三是沟通难。

我们缺乏一批既熟悉大陆法系的中国法律，又通晓普通法系的欧美法律，既能运用中国的情理法，又善于用外国人接受的逻辑语言进行沟通的司法人员。这导致的结果是，要么唇枪舌剑，要么自说自话。在赖昌星案审理程序中，我国司法机关选派了素质较高的两名检察官和一名海关缉私官员作为原告方证人，有力地证明了他按照加拿大法律也是犯罪，从而最终使外逃12年的赖昌星回国受审。

劝返难。如果说引渡、遣返属于国家行为，那么劝返则更多的是个人行为。由于外逃人员的底数不清，目前所能提供的有力度的赦免政策不明，加之不少追逃追赃人员的能力不足，海外反腐战场能像“2014猎狐行动”那样，让更多人选择投案自首，还有相当距离。

破解反腐海外战场困局的对策

为解决引渡难，应通过积极的外交谈判来签订引渡协议，作为解决引渡问题的主要途径。2013年，我国外交部力度空前地与10个国家进行引渡协议的谈判工作。同时，充分利用G20、APEC等多边机制，加强对中国的声音传达、解释，积极争取获得他国在引渡问题上的支持。我国现与91个国家（地区）和组织签署124个检务合作协议或谅解备忘录，与189国建立警务合作关系，向部分驻外使领馆派驻警务联络官，同美国、加拿大等国建立司法与执法合作机制，初步构建追赃追逃国际合作网络。下一步，则应以此为基础，加大力度推进与其他国家缔结双边引渡条约和司法协助条约，以及完善对外开展国际司法合作的法律框架。

为解决遣返难，既要把追逃追赃的举证工作做扎实，又要加强中国与他国在法律举证上的衔接、理解、交流、沟通。在追赃方面，应按照国际惯例，既尊重历史，也承认现实；既要坚持有理，也要让人有利。2013年6月中国与加拿大谈判完成“分享和返还被追缴资产协定”，这是中国就追缴犯罪所得对外谈判的第一项专门协定。2014年8月，中国与新加坡共同合作，将潜逃新加坡并获永久居住权的江西省鄱阳县财政局经济建设股原股长李华波在两国的财产全部冻结。李华波在缺席的情况下受审，并被没收违法所得。这是我国修订刑事诉讼法后的“海外追赃第一案”，李华波因此成为我国首个被没收违法所得的外逃贪官。2014年10月，中国与美国同意推动在调查、追踪、冻结、追缴、返还腐败资产方面开展交流与合作，重点追缴和返还腐败犯罪资产。应继续加大上述举措。从能够没收到的外逃贪官犯罪所得中，给被请求国一定比例的司法成本补偿，这种一定程度的让步做法，既能较好地获得被请求国的支持配合，也有利于我国海外追逃追赃及遣返工作。

为解决劝返难，既要通过“猎狐行动”“天网行动”对海外贪官保持强大的追逃追赃压力，也要抓紧出台一个有力度的“有条件赦免”的大政策，化消极为积极，变阻力为动力。

“猎狐行动”之所以能取得劝回人数是缉捕归案人员的1.34倍的好效果，与2014年10月10日公安部等四部门不失时机地发出以攻心为上的敦促回国投案自首的通告密切相关。公告截止期的最后几天，出现了“排队自首”的现象。

“2014猎狐行动”给人以这样的启示：从某个角度讲，只要外逃贪官能追回来50%，贪官外逃的想法大约就会减少50%；如果能将外逃贪官100%追回，贪官外逃的想法就有可能等于零。已经逃到海外，逃避了我们党纪、政纪、法纪惩罚的人，在政策感召下，尚能“排队自首”。

下一步，应认真分析并总结这些年海外追逃追赃工作的经验教训，摒弃那些不切合实际的、一厢情愿的想当然做法。因此，在保持海外追逃追赃强大压力的同时，审时度势，不失时机地尽快出台有力度的赦免政策，方能取得更好的成效。

今年3月25日，广东从美国成功劝返外逃近10年的“百名红通人员”王海鹏（多次向时任汕头市委书记黄志光、汕头市公路局原局长李建忠贿送财物）。

两天后的3月27日，按照中央反腐败协调小组国际追逃追赃工作办公室统一部署，在中国外交部、公安部和驻秘鲁使馆全力配合下，潜逃境外17年的“百名红通人员”第63号张丽萍被成功劝返回国，这也是第25名到案的“百名红通人员”。

须知，凡是成功的谈判，首先都是从对方的利益出发，最终让其接受我方的观点。

党的十八大以来，中央选择以反腐败来攻关破局，当前所形成的反腐两大战场，已成掎角之势，互为补充，相互促进。

要深入推进反腐败斗争，要在两大战场取得压倒性胜利，必须既要治标，更要治本；既要赢得时间，更要赢得空间；既要追亡羊，更要真补牢；既要加快经济体制改革，更要深化政治体制改革；既要整体平推，更要试点突破；既要注意提高战术，更要注重取得战役特别是战略的胜利；既要查案纠风，更要形成科学的权力结构，以制度治党，重构政治生态。（摘自《改革内参》）