美国首个强制性碳交易体系（RGGI）核心机制设计及启示

吴大磊+赵细康+王丽娟

我国碳排放权交易市场体系将于2017年启动。学习和借鉴国外碳排放权交易体系的建设经验，对我国碳排放权交易市场建设意义重大。中美两国同为温室气体排放大国，美国“自下而上”的碳市场建设路径与我国相似。本文对美国首个强制性碳排放权交易体系——区域温室气体减排行动（RGGI）碳市场建设的核心机制设计，包括配额总量设置、配额分配、MRV和监督管理等进行了阐述，其机制设计中完善的法规体系建设、尊重区域异质性、多层次的监管体系、定期评估和动态调整机制等对我国碳市场建设都具有重要启示。

一、配额总量设置与调整机制

（一）初始配额总量设置

RGGI是一个基于总量控制与交易（cap and trade）的温室气体减排行动计划，现在包括美国的康涅狄格州、特拉华州、缅因州、马里兰州、马萨诸塞州、新罕布什尔州、纽约州、罗得岛州和佛蒙特州等9个成员州。RGGI将电厂作为规制对象，CO2为规制温室气体，控排企业范围是成员州内2005年后所有装机容量大于或等于25兆瓦且化石燃料占50%以上的发电企业。其减排目标是至2018年，规制范围内的控排企业CO2排放量较2009年降低10%。

在碳排放权交易体系中，配额作为控排对象在特定区域、特定时期内可以合法排放温室气体的许可单位，代表的是各控排对象在相应控制时期内碳排放的权利，是碳市场交易的主要标的物。RGGI的初始配额总量由各成员州的配额总量加总确定，各成员州根据过去8年（2000年至2008年）历史碳排放情况设定各自初始配额总量。与历史碳排放总量相比，除了特拉华州和罗德岛州两州外，其余成员州均设定了较为宽松的配额总量。

按照设定目标，至2018年，RGGI成员州控排范围内CO2排放总量将由2009年的18.8亿短吨削减10%，即至2018年的17.0亿短吨，CO2减排总量将达到1.88亿短吨。与其他碳交易体系类似，RGGI也采取了分阶段的控制方式，即履约控制期，每连续三年是一个履约控制期，每个履约控制期相对独立。RGGI的第一个履约控制期为2009年1月1日至2011年12月30日，以此类推，目前正处于第三个履约控制期（2015年1月1日至2017年12月30日）。RGGI首个履约控制期配额总量为每年1.88亿短吨的CO2排放当量，前两个履约控制期为稳定期，这一时期各成员州的配额总量保持不变，从2015年开始，碳配额总量每年下降2.5%，至2018年累积下降10%。

（二）总量设置的调整

但是，在首个履约控制期期间，RGGI控排企业实际碳排放下降明显，碳市场在运行初期即面临碳配额严重供过于求。RGGI成员州控排企业的实际CO2排放总量从2000-2004年一直处于比较稳定的水平，不过，随着能源价格变化、技术进步等因素使得控排企业CO2排放量从2008年起大幅下降。在首个履约控制期的首个年份，RGGI控排企业实际CO2排放总量就已经比初始配额总量低35.1%；2010至2013年，RGGI控排企业实际CO2排放总量分别较年度初始配额总量低27.7%、36.7%、51.1%和53.7%。

配额过剩给RGGI碳市场带来了严重的后果，主要表现在碳价持续低迷和碳市场活跃度不高，通过碳市场交易来发现价格和传递价格信号的功能基本丧失，通过碳交易政策来刺激减排和低碳投资的初衷落空。第一履约控制期配额拍卖总量为5.03亿短吨，但实际只拍出3.93亿短吨；由于拍卖量远大于需求量，2010年第三季度到2012年第四季度的连续十次拍卖均以最低的保留价格成交。同时，非控排企业参与碳市场积极性急剧下降，二级市场交易占比从2009年的85%下滑到2011年的6%。

为了挽救碳市场，RGGI果断对初始配额总量设置进行了动态调整，并出台若干配套机制以稳定碳市场。2013年，RGGI实施了配额总量设置的动态调整，对2014年始的配额总量进行了大幅削减，由原来的1.6亿短吨削减至0.91亿短吨，相比2013年下降了约45%，并通过修订模范规则的方式来将这一调整被成员州所接受。新修订的模范规则还规定，2015至2020年，配额总量预算每年削减2.5%。

（三）配套调节机制

除了对初始配额总量进行大幅削减外，RGGI还出台了若干配套调节机制，包括清除储备配额（banked allowances）、建立成本控制储备（cost containment reserve ， CCR）机制，以及设置过渡履约控制期（interim control period）等。

清除储备配额是在削减后的配额总量基础上，按照一定方法，将之前盈余的储备配额进行扣减。具体调整办法为：第一履约控制期的储备配额，按各成员州对配额总量的分担率，平均分配7份，2014至2020年共7年的配额总量分别将这7份进行扣减；第二履约控制期的储备配额，按各成员州对配额总量的分担率，平均分配6份，2015至2020年共6年的配额总量分别将这6份进行扣减。扣减盈余储备配额后的配额总量在2015年至2020年每年分别较调整前降低约24—28%（2014年降低约9%），进行储备配额扣减之后形成新的配额总量。

RGGI用成本控制储备机制（CCR）取代了早期履约控制期可以延长至四年的做法。CCR用于在配额拍卖中，当配额拍卖价格高到一定程度时增加拍卖配额的供给，进而抑制拍卖结算价格。触发CCR进入拍卖市场的配额价格称作“CCR触发价格”，不同年份的CCR触发价格呈现一定幅度的增长，至2020年增长至10.75美元。除了触发价格，RGGI新模范规制也对每年进入拍卖的CCR总量做了限定。由于实施了配额紧缩及其他干预机制，2014年以来，RGGI市场日益活跃，配额拍卖价格呈现大幅上涨，并在配额总量调整后的首年（2014年）即出现CCR触发价格的情形。

此外，自2015年开始，RGGI还引入了一个为期两年的过渡履约控制期。依据旧的模范规则，控排企业只需要在三年履约控制期结束后开始履约。新修订的模范规则中，过渡履约控制期是每个履约控制期的前两年，在此期间，控排企业需持有该履约控制期50%的配额总量，并在履约控制期最后一年的3月1日前上缴这50%的配额，在该履约控制期结束时，控排企业上缴全部应缴配额。其主要目的是防止控排企业利用破产来逃避履约责任。修改后的规则模型还规定，控排企业在履约控制期内碳排放总量不得高于该期配额预算总量的50%，如有超过，即视为违约，但这种违约情形并不受常规的三倍惩罚条款约束。

RGGI对配额预算的动态调整为碳市场带来了重大转机，取得了立竿见影的效果。RGGI一级市场碳配额拍卖价格和竞拍主体数量开始稳步双双回升，二级市场活跃度也明显提高，越来越多的投资者进入碳市场，碳市场流动性增强，控排企业对碳市场的重视程度日益提升。

二、配额分配机制

（一）拍卖的形式、主体与程序

配额的免费发放和拍卖发放配额是现今国际碳交易体系最常用的两种分配方式。RGGI是世界上首个主要通过拍卖形式分配配额的碳交易体系，几乎全部配额均以拍卖形式进行分配，截止到2016年3月，RGGI共成功进行了31次拍卖。

RGGI配额拍卖一律采取统一价格、单轮密封投标和公开拍卖的形式，结算价格拒绝最高价格，季度拍卖配额总量由各成员州提交各自持有的配额组成。在参拍主体上，RGGI配额拍卖市场向所有具备相关资格的主体开放，包括不单限于公司、个人、非营利性机构、环保组织、经纪人和其他市场参与者，对外国公司参与配额竞拍并也无特殊限制。为保证拍卖市场的公平，RGGI规定任何单个主体在一次拍卖会上拍的配额数量不能超过该次拍卖总量的25%。各成员州制定了参与配额拍卖的合规审查程序，投标人除了需要在RGGI自己开发的配额跟踪系统（简称RGGI COATS）中注册账户，提交资质申请、投标申请书及金融安全保证书，申请投标主体的资格申请经所有成员州批准后方可参与竞拍。

RGGI配额拍卖在World Energy Solutions公司的拍卖平台上进行，该公司负责组织拍卖活动；在拍卖结算方面，RGGI公司通过纽约梅隆银行（The Bank of New York Mellon）提供金融结算服务，代表各成员州执行配额转让的程序；RGGI公司将在拍卖结束后的第二个工作日纽约当地时间的上午10点在RGGI官网公布拍卖结算价格。

（二）拍卖底价和频次设定

RGGI设定首次拍卖配额底价为1.86美元，这个价格是根据IFC国际模型中配额价格（以2009年不变价格计）的80%所确定的。首次拍卖后的底价则根据消费者价格指数的变化进行调整。RGGI认为合适的拍卖频率既要足够频繁，用于满足控排企业的配额需求和碳市场的流动性，但又不能过于频繁，以免额外增加控排企业的时间和经济成本。因此，拍卖频率设定为季度拍卖。在拍卖单位上，RGGI规定1000个配额为一个计量单位，这将减少行政费用和招投标成本，不显著增加投标人的负担。

（三）拍卖的市场监管

各成员州虽保留了行使碳市场监督的权力，但实际监管工作由RGGI公司委托的第三方机构Potomac Economics进行。Potomac Economics被授权负责监督RGGI 碳交易的一级市场及二级市场，对World Energy Solutions公司拍卖管理行为进行调查评估，对违反公平竞争原则的不当行为进行调查，调查结果报告给RGGI各成员州。其监管内容主要包括一级市场的拍卖活动是否符合相关程序；拍卖过程是否公开透明，拍卖结果是否公开公正；是否存在价格操纵及串谋的情况等。

三、监测、报告与核查（MRV）机制

（一）监测要求

根据40 CFR part 75规则，RGGI控排企业需安装污染物排放连续监测系统（continuous emissions monitoring system，CEMS）用于监测、记录和计量包括温室气体在内排放数据。监测要求主要包括：（1）制订监测计划。监测计划主要内容包括燃料类型、监测设备技术参数、被监测参数类型、监测方法等。（2）选择监测方法。控排企业可以选择两种方法监测和计量CO2排放。第一种方法是燃料热值法（40 CFR part 75附录G方法），第二种方法是CEMS法（40 CFR part 75附录F方法），该方法主要基于CEMS测试的CO2和氧的排放浓度及流量来计量CO2排放量。第二种方法计算精度较高，RGGI成员州中除缅因州、马里兰州和特拉华州3个州使用第一种方法外，其余成员州均执行第二种方法。

（二）报告要求

RGGI控排企业需按规定时间向相关部门提交相关电子版和纸质版数据报告（如碳排放量数据、监测计划信息、认证和质量保证测试的结果等）。电子版季度报告由控排企业在季度结束后三十天之内，通过美国环保局（EPA）开发的排放收集和监测计划系统（ECMPS）客户端工具提交给EPA清洁空气市场部（CAMD）。报告的主要内容包括：监测设备信息、每小时和累积排污数据、装置每小时运行信息（如负载、热输入率、运行时间等）、监测计划、要求进行的认证、再认证以及质量保证测试的结果等。各成员州环保部门对辖区内控排企业提交的电子季度报告进行评估，比较CO2排放量与持有配额数量。季度报告减轻了行政部门进行数据调节与配额会计处理等相关负担，使得环保部门和控排企业可以及时解决年内所遇到的数据问题，而不用将问题累积到年末。

（三）核查要求

RGGI对控排企业CO2排放数据的核查分为电子审查和实地审查两种方式。在电子审查方面，ECMPS客户端工具能够根据预先设定的程序对控排企业提交的数据进行彻底的检查，并可将审查出现的问题及时向控排企业反馈，这样相关错误就能够在正式提交前被发现并纠正。在实地审查方面。EPA开发了一套名为实地审核定位工具（TTFA），该工具能够识别各种CEMS操作和维护问题，比如可能存在的校准误差测试或线性检验失败次数过多的监测设备，监控器长期停机的被监测源，跨度和期限值设置不当的监测系统等。在许多情况下，实地审核都直接融入到常规检查当中。实地审核主要包括监测计划审查、历史数据审查、监测设备以及系统周边设备的现场检查、与适当比例的工厂人员进行访谈等。

四、监督与管理机制

（一）监管框架

RGGI碳市场的监管由RGGI公司、各成员州环保部门和第三方机构共同组成。其中，RGGI公司负责整个碳交易市场的总体运营和技术支持，但其并不具备真正的监督职能；各成员州环保部门是RGGI碳市场实际的监管执行主体，其依据各州相关法规，负责各管辖区内控排企业的配额拍卖、MRV过程中的违规认定与惩罚；RGGI一级和二级市场交易的监管则由一个独立的第三方机构执行。

（二）数据管理体系

RGGI控排企业需要按照相关规定，每季度通过EPA CAMD CBS平台提交CO2排放数据。RGGI数据管理平台只需实现与EPA已有平台的对接，即可实现数据的采集、监测、和管理。RGGI建设了配额跟踪系统（RGGI COATS），用于对控排企业进行配额的划入、转移和跟踪、以及CO2排放信息公开等。RGGI COATS系统实现了与EPA CAMD CBS平台的关联，RGGI控排企业的CO2排放信息通过EPA CAMD CBS平台每五分钟将数据传输至RGGI COATS。RGGI在World Energy Solutions公司拍卖平台上进行一级市场的配额拍卖，而二级市场的配额衍生品交易则在美国洲际交易管理所进行。

五、启示与借鉴

（一）完善的法规体系是碳市场有效性的基石

尽管受美国宪法约束不能在各州之间颁布跨州的法规，但RGGI利用共同签订谅解备忘录（MOU），发布用于协调各州行动一致的模范规则等形式建立统一、完善的法规体系。这样，RGGI各成员州和碳交易市场就可以在明确法律的基础上顺利运行，并且实现了各成员州碳交易制度上系统性和自主性的融合。在我国碳市场建设过程中，也应为碳排放权交易的开展专门立法，并且需保证有足够高的法律层次，法规体系与现有的能源管理和污染物排放管理应有机衔接，发挥各项管理措施的协同效应。

（二）尊重区域异质性有利于统一碳市场的建立

尽管RGGI是美国9个州共同组成有一个区域性的碳交易市场，但其较好地协调了各成员州之间的全局性和区域性，RGGI有统一的交易规则（碳市场建立了统一的核心机制设计）、统一的配额管理平台、统一的配额拍卖平台，但具体到碳市场的监督与管理、奖励与惩罚等内容，又归于各成员州保留。我国各地区差异较大，也会面临一致性和独特性如何协调的问题。可以借鉴RGGI的经验，尊重各地区间的异质性，如碳排放权交易的统领性文件可由全国统一颁布，同时，兼顾各地区差异，允许部门省份在碳抵消比例、履约程序、信息平台建设等方面保留地方特色，给予一定的自主选择权。

（三）严格和多层次的监管是保证碳市场有序运行的前提

由于碳交易涉及多元主体，交易环节、方式和程序都相对复杂，RGGI碳交易市场的监管体系由区域、各州相关机构及第三方独立机构组成，这种多层次的监管体系调动了政府和社会的资源，使得整个监管过程严格有序，保证了RGGI碳市场运作的公平性。碳交易市场在范围上具有跨区域的特点，在市场性质上具有金融产品市场、能源产品市场和排放权交易市场的特点，由此决定了市场的高度复杂性及多层次性，我国全国碳市场的监管体系构成也可借鉴RGGI的相关经验，建立由政府部门、第三方机构、金融部门等组成的多层次、多维度监管体系。

（四）评估和动态调整机制有利于提高碳市场的成熟度

能源价格调整、由经济增速波动带来的能源消费变动等因素均会改变碳交易市场的供求关系，使得碳价出现剧烈波动。RGGI碳市场发展中也遇到了配额过剩导致的碳市场持续低迷的情况。但RGGI在对市场进行评估分析之后，果断采取了削减配额总量、设置价格调节机制等重要举措，最终稳定了碳市场。在这一过程中，完善的评估机制起到了重要作用。我国也应该充分吸取包括RGGI在内的其他国家碳交易市场发展中积累的经验，建立一套定期评估和适时调整的机制，妥善应对碳市场发展中可能遇到的各种突发状况。