政府间财政关系与土地财政、财政转移支付问题研究

胡昊（安徽大学　经济学院，安徽　合肥　230000）



政府间财政关系与土地财政、财政转移支付问题研究

胡昊
（安徽大学经济学院，安徽合肥230000）

摘要：从分税制改革到营业税改增值税，我国政府间财政关系大致经历了从集权到分权再逐渐集权的趋势，税制改革固然完善了我国的税制结构，解决了中央资金短缺的问题，但是由于财权与事权分配的不尽合理，政府间转移支付没有很好的执行，导致了地方土地财政的盛行.文章回顾了税制改革的过程，分析了政府间转移支付存在的问题同时结合了土地财政的产生背景提出相关政策建议以求更好地深化税制改革，完善政府间财政关系.

关键词：分税制改革政府间财政关系土地财政财政转移支付

1　理论分析及概念梳理：

1.1政府集权和分权

中央与地方关系是一个国家中央政府和地方政府之间的关系，双方关系实质上是国家利益和地方利益的关系，集权和分权就是双方利益冲突的行为体现.财政关系作为政府间关系的一种，其集权和分权与之相似，只是划分的对象不同，财政的集权和分权自然是财政收支的集权和分权.简而言之，笔者认为所谓政府间的财政关系就是政府间的财政收支也即财权和事权在集权和分权方面的分配关系.

1.2土地财政

土地财政，是指一些地方政府依靠出让土地使用权的收入来维持地方财政支出，属于地方财政收入的一种.中国的“土地财政”主要是依靠增量土地也就是通过卖地的土地出让金来满足财政需求.

1.3财政转移支付

财政转移支付是一国政府为了实现其特定的经济、政治目标，通过一定的方式，将社会的一部分资源无偿的从一个或多个群体转移到另一个或另外几个群体，从大类上可以分为一般性转移支付和专项转移支付两种类型.

2　政府间财政关系与土地财政、政府间转移支付

2.1我国政府间财政关系的历史变革

2.1.1分税制前后我国地方政府间财政关系的历史变革

总的来说，我国地方政府间关系在分税制改革前经历了三个阶段，财政体制的调整呈现出从高度统一到分散管理，从两级到四级的地方财政变化模式，财政层级逐渐增多，权力和责任划分更加清晰.我国1994年正式实施了分税制改革，此后省级及其以下各级地方政府陆续建立和开始了分税制财政管理体制，实行“一级政府、一级财政、一级预算”的管理模式，从而使地方政府间的财政关系步入了一个新的历史阶段.

2.1.2营业税改增值税

我国营业税改增值税主要经历了三次试点改革，以下选取安徽青阳的数据说明营改增对地方财政尤其是县乡财政产生的影响.

青阳县2009-2011年地方财政收入结构情况如下表所示：

单位：万元年份　财政总收入　国税收入　地税收入　营业税收入　营业税占地税收入的比重 营业税占财政总收入的比重2009年　53369　28462　18484　7835　42.30%　14.70% 2010年　82833　43873　24204　9675　39.80%　11.70% 2011年　109066　58580　33213　11774　35.40%　10.80%

由上表可以看出，虽然三年内收入绝对额是上升的，但收入比重却呈现递减趋势，营业税改增值税导致部分本应归属于地方的税收分配给了中央，间接造成地方财力缩水，中央和地方的财权分配问题再次显现.从集权和分权的角度来看，营业税改增值税其实相当于分税制改革的深化和后续，集权的程度在某些方面来说加强了.

2.2土地财政的产生

地方财政收入的比重下降给地方政府带来不小的压力，尤其是对于县乡财政来说负担就更为严重了，财权和事权无法同比例配合极有可能促使地方政府增加非税收入，比如说土地财政.回顾土地财政产生的历史，我们可以发现分税制和土地财政之间存在着联系，94年税制改革把全部的消费税和75%的增值税收入纳入中央财政，2002年以来又把所得税改为中央地方共享.改革的直接结果是中央和地方收入的分配比例出现变化，地方财政收入占比由93年的78%下降到94年的44%，地方财政支出比重则保持在70%的高度，2006年更是达到75%，分税制改革形成了地方财政大约30%的收支缺口.由此可见，地方政府依靠自有收入和上级政府的转移支付很难支撑本级政府财政支出.

2.3财政转移支付制度实施过程中存在的问题

财政转移支付制度如果运用得恰当将会有力地推动政府间财政关系的和谐发展，但目前我国财政转移支付制度仍然存在着一些问题：

2.3.1我国财政转移支付中专项转移支付过多，结构不合理，具体主要表现在：一般性转移支付规模和比重过小、税收返还转移支付规模和比重反而过大、专项转移支付拨款范围过宽等方面；

2.3.2财政转移支付资金使用不规范、效益低，基层政府财政困难.自分税制改革以来，中央的财政收入水平有了大幅度的提高，地方财政收入在不断下降.因此，不管是经济发达地区还是不发达地区，地方政府的财政收入基本上都不能满足当地财政支出的需要，这样中央政府以及上级政府的转移支付资金就成为了各地争抢的目标；

2.3.3财政转移支付的形式过多，模式过于单一.我国现行的财政转移支付主要是中央政府对地方政府的纵向转移支付，基本上还没有同一级政府之间的横向转移支付，这种比较单一的财政转移支付模式会随着传递级次的不断增多而造成转移支付资金的使用效率不断降低.另外，这种纵向的财政转移支付会造成一种“层层截留”的局面，这样就使得基层政府得到的财政转移支付资金大大缩小，基层财政极为困难.

3　改善政府间财政关系的政策建议

3.1从我国财政关系变革过程角度的政策建议

（1）经济基础决定上层建筑，建国初期的统收统支、高度集权制度是我国计划经济的产物，有利于迅速恢复国名经济；改革开放后这种高度集权的财政体制已经无法适应经济的发展，划分收支，财政包干体制应运而生；直到1994年，由于财政包干体制本身的弊端造成中央财力吃紧，我国开始分税制改革.由此我们可以得出结论：任何经济政策的实施都应该顺应时代的潮流，顺应市场经济发展的客观规律，不应盲目而为，政府职能的实施应当适时适当，以市场为主体，政府不应越位缺位；

（2）分税制改革是我国财政体制改革中的里程碑式的一步，它不仅提高了两个比重，推动了我国经济的发展，也是财政体制自身的伟大进步，中央和地方在权利义务方面的角色定位更加鲜明，行政效率得到很大提高.但是，我们也应看到分税制改革存在的不足，分税制改革应该坚持更应该深化，配合着财政转移支付政策的实施，减轻地方政府的财政负担，使得中央和地方财权和事权更加有效的配合.

3.2从土地财政的产生背景角度的建议

由上文的分析我们可以得出这样的因果逻辑关系：分税制改革→地方财政收支失衡，财政预算缺口扩大→土地财政兴起.分税制改革是土地财政产生的根源，为了解决土地财政的问题，深化分税制改革是关键.从地方财政收入方面来说，对于税收收入的划分，应充分考虑地方经济发展的实际情况决定中央和地方的共享比例，例如增值税的3/1分成是否合适值得我们深思，而最近热门的营改增将地方主体税种改为共享税种增值税无疑是给地方财政雪上加霜.地方政府的收入渠道怎么界定？如果通过其他政府的补助我们就必须考虑财政转移支付，建立科学规范的转移支付体系迫在眉睫，如果通过自身筹集财政收入则需要设立适合的地方主体税种为地方财政提供稳定的收入来源，那么设立什么税种呢，有人建议设立房地产税，那么如何去征的问题需要解决；从地方财政支出方面来看，中央和地方应当合理安排彼此的事权范围，中央事权的下放应当适当，应当在地方财政能够承受的范围之内，中央财政主要承担国家安全、外交和中央国家机关运转所需支出，地方财政主要承担本地区经济、事业发展所需支出.

3.3从转移支付角度的政策建议

3.3.1提高一般性转移支付比重，减少专项转移支付规模，优化转移支付结构

一般性转移支付和专项转移支付的比例取决于实现均等化和达到国家政策意图的比重.如果从经济社会发展方面来看，均等化目标十分重要，一般性转移支付应当占据很大比重；从历史发展结合当前国情来看，实现国家政策意图有利于增强国家凝聚力，加强中央对地方的统一领导，这就需要通过专项转移支付来实现，这要求两个目标并重，即一般性财政转移支付和专项转移支付比重各占50%.

3.3.2建立利益激励机制，完善财政转移支付分配方式

财政转移支付资金在分配过程要兼顾公平和效率，确保获得财政补助越多的地区得到的地方财政收入越少，对一般性转移支付资金，由于分水制改革以来我国明确了政府的收入来源渠道但并没有对支出进行明确的划分，通过标准收支差额计算一般性转移支付资金就不合适了，相比较而言加拿大的均等化公式更适合依据人均标准财力为依据，测算和分配一般性财政转移支付资金.对专项转移支付资金应建立一套规范的申请程序，根据具体情况依法进行申请.专项转移支付的接收方在获得补助后，应当定期按执行情况向中央提交资金使用报告，按照专项的用途使用资金并接受上级的监督管理.

3.3.3探索横向财政转移支付

从西方发达国家的实践看，有横纵向两种财政转移支付模式，纵向模式此处不细说，横向模式则是富裕地区对贫穷地区的转移支付，其中以德国为代表表现最为典型.我国现行的转移支付是纵向转移支付，在现行分税制下，县级财政缺口日益扩大，要求中央十分了解地方的经济发展情况.然而由于支付路径太长，相关成本也很大，难免会出现“中央失灵”的现象，横向转移支付应运而生，我国区域间贫富差距较大，富裕地区有能力对贫困地区给予财力支援.通过横向转移支付帮助贫困地区，不仅能改善贫困地区的公共基础设施、提高其人员素质，而且可以增强富裕地区经济发展支撑力，最终实现帕累托最优.

参考文献：

〔1〕陈旭佳.中国均等化财政转移支付制度研究［D］.暨南大学，2012.

〔2〕王鹏.财政转移支付制度改革研究［D］.吉林大学，2012.

〔3〕徐阳光.横向财政转移支付立法与政府间财政关系的构建［J］.安徽大学学报（哲学社会科学版），2011（05）：84-91.

〔4〕刘卫秋.分税制下我国地方政府间财政关系研究［D］.湖南师范大学，2007.

〔5〕江庆.中国多级政府间财政不均衡性研究［D］.厦门大学，2007.

中图分类号：F812

文献标识码：A

文章编号：1673-260X（2016）06-0165-02

收稿日期：2016-03-20