农业行政执法文书应用（十一）——《行政处罚决定书》的应用（之一）

陈向武，孙敬秋，李瑞红（青岛东方动物卫生法学研究咨询中心，山东青岛 266032）



农业行政执法文书应用（十一）
——《行政处罚决定书》的应用（之一）

陈向武，孙敬秋，李瑞红
（青岛东方动物卫生法学研究咨询中心，山东青岛 266032）

执法文书应用

编者按：2012年9月，农业部修订发布了26种农业行政执法文书基本格式。为使官方兽医尽快掌握并规范制作执法文书，2013年委托青岛东方动物卫生法学研究咨询中心编写了规范制作执法文书的培训讲义，并在2013年第6期至2014年第3期《中国动物检疫》刊出。执法文书应用讲义刊登后，深受读者欢迎。并相继接到众多基层动物卫生监督执法机构要求再次刊登的意见。为了满足基层动物卫生监督执法的需要，本刊委托青岛东方动物卫生法学研究咨询中心对执法文书讲义进行了修改和完善，现陆续刊出。

（续前）

执法文书是动物卫生行政主体实施法律的重要手段，是实施行政处罚的记录和凭证，是体现执法程序的载体，同时也是衡量行政执法人员执法水平高低的重要指标。为了提高行政执法人员文书制作水平，本文结合农业行政执法基本文书格式和使用规范，通过对具体案例执法文书应用的分析，对案例中的执法文书进行了点评，并制作了范本供读者参考。

【案情概述】

2009年10月21日，甲县动物卫生监督所在市场监督执法过程中，发现该县某街道市场肉贩蒋某所出售的73千克猪肉无《动物产品检疫合格证明》，经立案调查，查明：涉案猪肉在屠宰检疫中检疫为不合格，检疫员未出具《动物产品检疫合格证明》。蒋某为贪图便宜，将涉案猪肉从甲县某屠宰场购入销售。甲县动物卫生监督所认为，蒋某的行为违反了《动物防疫法》第二十五条第三项及第五项之规定，根据《动物防疫法》第七十六条的规定，给予蒋某没收（销毁）73千克病猪肉、并处1 500罚款的行政处罚。蒋某在规定时间内履行了行政处罚决定书的义务。结案后，执法人员进行了组卷归档，档案中有卷内目录1具体内容见《中国动物检疫》2014年第8期86-88页，农业行政执法文书应用（一）——《卷内目录》的应用。、案件登记表、行政处罚立案审批表2具体内容见《中国动物检疫》2014年第9期85-87页，农业行政执法文书应用（二）——《行政处罚立案审批表》的应用。、现场检查笔录3具体内容见《中国动物检疫》2014年第10期91-93页，农业行政执法文书应用（三）——《现场检查（勘验）笔录》的应用。、行政强制决定书4具体内容见《中国动物检疫》2014年第12期90-92页，农业行政执法文书应用（四）——没收销毁动物产品的法律文书应用。、送达回证5具体内容见《中国动物检疫》2015年第1期84-87页，农业行政执法文书应用（五）——《送达回证》的应用。、陈述申辩笔录6具体内容见《中国动物检疫》2015年第3期89-92页，农业行政执法文书应用（六）——《陈述申辩笔录》的应用。、询问笔录7具体内容见《中国动物检疫》2015年第5期89-94页，农业行政执法文书应用（七）——《询问笔录》的应用。、案件处理意见书8具体内容见《中国动物检疫》2015年第7期91-95页，农业行政执法文书应用（八）——《案件处理意见书》的应用之一；第9期87-90页，农业行政执法文书应用（九）——《案件处理意见书》的应用之二。、行政处罚事先告知书9具体内容见《中国动物检疫》2015年第11期94-95页，农业行政执法文书应用（十）——《行政处罚事先告知书》的应用。、行政处罚决定书、蒋某的检查书、罚没收据存根清单以及行政处罚结案报告等材料。

【执法文书规范制作】

本文仅对本案中的《行政处罚决定书》进行分析，就如何规范制作《行政处罚决定书》进行阐述，并指出本案中应用《行政处罚决定书》存在的问题。

1　行政处罚决定书的制作规范

根据《行政处罚法》第三十八条的规定，执法人员调查终结后，动物卫生行政主体负责人应当对调查结果进行审查，行政相对人确有应受行政处罚的违法行为的，根据情节轻重及具体情况，作出行政处罚决定。对情节复杂或者重大违法行为给予较重的行政处罚，动物卫生行政主体的负责人应当集体讨论决定。《农业行政处罚程序规定》第三十九条规定：农业行政处罚机关应当及时对当事人的陈述、申辩或者听证情况进行审查，认为违法事实清楚，证据确凿，决定给予行政处罚的，应当制作《行政处罚决定书》。

动物卫生行政处罚是动物卫生行政执法的重要内容，是动物卫生行政主体执法水平和依法行政能力的集中体现，而《行政处罚决定书》的规范使用是动物卫生行政处罚的重要环节。目前，在动物卫生行政处罚中，大多数《行政处罚决定书》内容简单，难以让行政相对人心服口服，从而影响行政决定的公信力，甚至引发行政争议。究其原因主要是《行政处罚决定书》只简单阐述事实和理由，不对事实、证据以及作出行政处罚决定的理由加以论证。最常见的表述方式，如，“当事人经营检疫不合格动物产品的违法行为，有《现场检查（勘验）笔录》《询问笔录》在案佐证”。这种表述方式说理不到位，对当事人没有说服力，也侵害了行政相对人的知情权。为了改变这种现状，农业部于2012年修订的《行政处罚决定书》增加了说理内容，并以列举的方式提示执法人员如何规范制作说理式《行政处罚决定书》。推行说理式《行政处罚决定书》，不仅有利于树立动物卫生行政主体公正执法的形象，还有利于提高执法人员的执法水平，同时可以减少行政纠纷。

在动物卫生行政处罚中，行政处罚决定书是指动物卫生行政主体依法适用一般程序，对当事人作出行政处罚决定的文书。《行政处罚决定书》由首部、正文、尾部三部分组成。《行政处罚决定书》制作范本见表1。根据相关法律规范和《农业行政执法文书制作规范》（农政发〔2012〕3号）的规定，《行政处罚决定书》应当按照下列要求制作：

1.1首部

首部由标题、案号和当事人的基本情况三部分组成。标题通常分为两行，居中写明，一行为制作该执法文书的执法机关全称，另一行是执法文书的名称，即“行政处罚决定书”。案号为“行政区划简称+执法机关简称+执法类别+罚+年份+序号”，以动物卫生监督机构的名义实施行政处罚时，“执法类别”可以省略，如，动物卫生监督所实施行政处罚制作的《行政处罚决定书》其案号可以编写为：某动监罚〔2015〕1号。编写案号时，序号前无需加零。根据当事人的性质不同，当事人基本情况的书写方式分为三种 ：一是当事人为自然人的，写明其姓名、性别、年龄、住址和身份证号码等内容。当事人为个体工商户的，以自然人对待，并以营业执照上登记的经营者为行政相对人，需要写明经营者的姓名信息。但是，如果个体工商户有字号或名称的，以营业执照上登记的字号或名称为行政相对人，需要写明营业执照上登记的字号或名称，并同时注明该字号或名称经营者的姓名。如，某某养殖场（经营者：张三，同时写明其性别、年龄、住址和身份证号码等内容）；二是当事人为法人的，应写明该法人的名称（营业执照上载明的名称）、地址以及法定代表人的姓名和职务等内容；三是当事人为其他组织的，应写明该组织的名称（营业执照上载明的名称）、地址以及负责人的姓名和职务等内容。当事人为两人以上的依次列明。

1.2正文

正文包括案由、案件来源、立案情况、违法事实、证据列举及说明、处罚理由、事先告知情况以及当事人陈述申辩或听证情况、自由裁量说明、处罚依据、处罚决定内容、涉及罚没款项的履行方式、救济途径和期限等内容。

1.2.1案件来源及立案情况。在书写案件来源及立案情况之前，首先应当明确本案案由，通常用一句表述，并引导出案件来源及其他内容，如，“当事人××××××一案，经本机关依法调查，现查明：……”。案件来源由案件来源时间和案件来源情况两部分组成。案件来源情况应当按照检查发现、群众举报或投诉、上级交办、有关部门移送、媒体曝光、监督抽检、违法行为人交待等情形据实书写。按一般程序实施处罚时，立案情况除需写明立案时间外，还应当写明是否批准立案。需要说明的是，依照《农业行政处罚程序规定》第二十六条和第四十条的规定，立案有两种形式，一是填写《行政处罚立案审批表》，报本负责人批准立案，二是在边远、水上和交通不便的地区按一般程序实施处罚时，执法人员可以采用通讯方式报请处罚机关负责人批准立案，但应当将报批记录存档备案。

1.2.2违法事实与证据列举及说明。违法事实的描述应当全面、客观，阐明违法行为的基本事实，即何时、何地、何人、采取何种方式或手段、产生何种行为后果等。列举证据应当注意证据的证明力，要围绕违法行为逐一列举并进行分析，同时对证据的作用和证据之间的关系进行说明。列举证据应适当予以归类，可以按时间顺序、证据主次顺序进行排列，也可按证据的证明力从高到低进行排列。要改变当前大多数执法人员将证据叙述为“以上违法事实，有现场检查（勘验）笔录、询问笔录及证人证言等证据在案佐证”的写书方式。这种表述方式说理不到位，对当事人没有说服力，侵害了当事人的知情权。

1.2.3处罚理由。处罚理由是指认定违法行为的法律依据，即对违法行为进行定性的法律依据。通常在书写时，需要在适用具体法律条款前描述具体的违法行为内容。如，“当事人经营疫区内易感染动物的行为，违反了《中华人民共和国动物防疫法》第二十五条第二项的规定。”处罚理由中引用法律规范的有关条款要准确、完整和具体，引用法律、法规、规章要写明全称，引用的法律条文要具体到条、款、项、目。

1.2.4事先告知情况以及当事人陈述申辩或听证情况。首先应当写明事先告知情况，即何时向当事人送达了《行政处罚事先告知书》，如，“2014 年1月21日，本机关向当事人送达了《行政处罚决定事先告知书》（某动监告〔2014〕1号）”。其次写明当事人是否进行了陈述申辩或申请听证（动物卫生行政主体作出较大数额罚款、没收较大数额财产、责令停产停业、吊销证照等行政处罚，当事人有申请听证的权利）。当事人未进行陈述申辩或申请听证的，应当写明。如，“当事人在法定期限内未进行陈述、申辩，也未申请听证”；当事人进行陈述申辩或申请听证的，应当写明陈述申辩或听证会举行的时间，以及陈述申辩意见和听证会中的辩解意见，并写明采纳或不采纳当事人陈述申辩或听证会中当事人辩称的理由依据。如，“2014 年1月22日，当事人以初犯以及生活困难为由，要求减轻处罚。本机关认为，当事人要求减轻处罚的陈述申辩理由不符合《中华人民共和国行政处罚法》第二十五条、第二十七条规定的法定减轻处罚的情形，故不予采纳。”或“2014年1月22日，当事人以违法行为发生时其未满十八周岁为由，要求减轻处罚。本机关认为，根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十五条的规定，当事人的上述陈述申辩意见本机关予以采纳。”

1.2.5自由裁量说明。《全面推进依法行政实施纲要》（国发〔2004〕10号）要求，行政机关行使自由裁量权的，应当在行政决定中说明理由。在动物卫生行政处罚中，适用自由裁量权最常见的情形有两种：一是罚款处罚种类基本都设定了自由裁量的幅度。如，《动物防疫法》第七十六条对经营病死动物的违法行为，设定了同类检疫合格动物产品货值一倍以上五倍以下罚款的自由裁量幅度；二是对某类违法行为是否给予某种处罚种类设定了自由裁量情形，也就是说，可以予以行政处罚，也不可以不予以行政处罚。如，《动物防疫法》第七十五条对不按规定处置染疫动物的违法行为，设定了“可以”处三千元以下罚款的自由裁量情形。动物卫生行政主体在行使上述自由裁量权时，应当写明理由。除此之外，根据《农业行政处罚程序规定》第三十五条第五款的规定，当事人的违法行为有从重、从轻或者减轻情节，依法予以从重、从轻或者减轻处罚的，也应当写明理由。

（责任编辑：白雅娟）

（以本案为例，行政处罚决定书制作示例）

表1　行政处罚决定书10该行政处罚决定书范本的制作内容，是以《中国动物检疫杂志》2014年第8、9、10、12期以及2015年第1、3、5、7、9、11期中相关法律文书的制作范本的内容为基础。为使范本具有指导性，本文书有些内容是作者对案件处理的推理或增加了相关法律事实，推理或增加的法律事实不一定与本案的实际情况相吻合，只是为了满足本范本文书的写作需求。同时，该范本文书中描述的违法事实发生于2009年，因而案号以及案情中的时间都没有进行更改，但诉讼时效等规定，按现行法律的要求进行了更正，请读者注意甄别。该范本的文书格式采用了2012年9月26日农业部修订发布的农业行政执法基本文书格式之二十。

（续前）

中图分类号：S851.33

文献标识码：C

文章编号：1005-944X（2016）01-0090-05