中亚地区国际工程政治风险评估

纪沿光，邓小鹏，常腾原　

（东南大学　土木工程学院，江苏　南京　210096，E-mail：66302310@163.com）

中亚地区国际工程政治风险评估

纪沿光，邓小鹏，常腾原

（东南大学土木工程学院，江苏南京210096，E-mail：66302310@163.com）

摘要：随着“丝绸之路经济带”战略构想的提出，中国企业在中亚五国拥有更多的投资机会的同时，也会面临更多、更严峻的政治风险，对国际工程进行政治风险的评估显得极为重要。以国际工程承包商的角度，从国际关系、政府治理、经济自由、营商环境4个方面建立政治风险量化分析模型，对中亚地区五国的政治风险进行综合测度，并对各国的政治风险阈值进行分级。通过模型计算，哈萨克斯坦政治风险处于较低级别，土库曼斯坦处于较高级别，其他三国的政治风险处于中级；并且中亚五国政府治理这一指标风险都比较大。

关键词：中亚地区；国际工程；政治风险

“一路一带”是新形势下中国深化境外经济投资与合作的重要战略部署，其中“丝绸之路经济带”是在古丝绸之路的基础上形成的新的经济发展区域，该经济带东边连着亚太经济圈，西边接着欧洲经济圈，是一条极具潜力的经济走廊。中亚五国的地理位置具有极其重要的战略意义，处于欧亚大陆的中心腹地，是欧亚东西走向和南北走向的必经之路，也是“丝绸之路经济带”战略布局中最为重要的地区［1］。

近年来，中国已经成为中亚地区最大的贸易和投资伙伴，中亚五国都在不同程度上将自身的经济发展战略与中国的丝绸之路经济带战略进行有效对接，希望以此为契机大力发展本国的基础设施建设，这为中国的建筑承包商提供了良好的投资机会。

尽管中亚地区的投资环境一片大好，但可能带来的政治风险的潜在因素需要进行缜密的评估。经历了动荡的地区安全和严重的政治危机，从苏联解体出来的中亚五国的政治体制体现出强人政治的特征，其后果是权利的更迭对国内政局的走向影响很大；中亚国家从苏联独立不过 20多年的时间，政治体制、法律法规建设处于起步阶段，并且处于计划经济向市场经济的转型期，市场机制尚不成熟；在意识形态、文化传统、宗教信仰等方面的差异，使得中国的承包商面临更多的制度障碍和更为复杂的政治风险［2］。近几年，在吉尔吉斯斯坦和塔吉克斯坦已经发生多起当地居民与中资企业的冲突，引起当地居民集会抗议、冲击中资项目工地、甚至造成人员伤亡；且中资企业在该地区经营时，因当地的政治、经济、文化等各种原因导致中资企业的经营遭受多重壁垒。

1　中亚地区的对外投资环境

目前，中国已经超越俄罗斯成为中亚五国第一大贸易伙伴，同时各方都想借“丝绸之路经济带”进一步深化经济合作，贸易总额在未来呈现高速增长趋势。但是中亚地区的对外投资环境总体来说不容乐观，中亚地区地域辽阔，自然环境较差，交通不够便利，城市密度低，这样的基本现状短期内无法改变。中亚五国间的复杂关系，也有可能给中亚国家积极参与“丝绸之路经济带”建设造成困扰，2013年，吉尔吉斯斯坦突然宣布退出中—吉—乌铁路项目，这与吉乌两国之间微妙的政治关系不无关系。另外，中亚五国国内的投资环境也较为严峻，包括政治体制，法律经济体系，对外来劳务的管制等。

1.1哈萨克斯坦

哈萨克斯坦（Kazakhstan，简称为KAZ）是中亚地区经济发展最快、政治局势比较稳定、社会秩序相对良好的国家，并且地理位置优越，人文条件也好于其他中亚国家，是中国在该地区最大的投资对象国。哈自独立以来，坚持奉行积极吸引外资的政策，鼓励外国投资者增加投资，并加强了有关立法工作。哈方对“丝绸之路经济带”的态度可以概括为实用主义的积极配合，尤其看中在改善交通基础设施方面的意义，可以带动新的铁路和公路建设，有利于改进哈的交通状况。

由于受 2008年的全球金融危机冲击，其面对外来投资亦小心谨慎，对投资环境的宽松度和自由度较以前大不相同。近几年，哈针对外国投资企业经常出台限制性的新政策，例如外资企业注册限制，境外劳务人员控制，企业税收及采购的不公平待遇，大大增加了外资企业的经营成本。为了限制外来承包商的主动权，哈《建筑法》中规定，外国企业进入哈建筑业，外资在合资企业的持股比例不得超过49%，极大地削弱了外资企业的话语权。

1.2吉尔吉斯斯坦

吉尔吉斯斯坦（Kyrgyz Republic，简称KGZ）社会治安状况不佳，当地居民可合法持有枪支，政局总体稳定，经济势头良好，积极调整经济政策，逐步向市场经济转轨，近几年的国民经济发展良好。吉境内大部分公路、航空和铁路运输等基础设施已年久失修，由于自身经济所限，吉欢迎外国投资者参与当地基础设施建设。

吉尔吉斯斯坦是世界贸易组织的成员国，经济自由度较高，市场准入较宽松，过境运输优势明显。但投资环境却有待改善，吉国的法制建设仍处于完善过程中，执法不严、对外资的传统偏见、腐败现象等情况仍对吉尔吉斯斯坦投资环境有较大影响。吉国内政权极其不稳定，进入 21世纪以来，已发生两次比较大的动荡，给外资企业造成极大影响，使外资企业进入吉投资的信心严重不足；腐败严重，虽然政府在大力整改，但是短时间内很难发生根本变化。

1.3塔吉克斯坦

塔吉克斯坦（Tajikistan，简称TJK）2013年成为世界贸易组织（WTO）的成员国，但经济比较落后，对中亚及独联体贸易格局影响较少，它对中国推进丝绸之路经济带规划相当积极。塔吉克斯坦政治局势相对稳定，奉行开放的对外经济政策，积极寻求国际社会援助，中国工程建设企业已成为当地工程承包市场的重要力量。塔基础设施落后年久失修，欢迎外资进入，中国企业可以利用这个机会参与塔吉克斯坦公里、隧道、桥梁和电力基础设施等项目的建设。

塔吉克斯坦是中亚五国中经济总量最小的，其主要产业为农业，结构单一，限制了塔政府投资的规模。塔政府对吸引外资政策的执行力不稳定，政府执法部门存在腐败现象，执法人员执法手段粗糙。在塔中资企业普遍对该国司法体系缺乏信心，且塔工程承包市场较为狭小，竞争较为激烈，应避免卷入恶性竞争。

1.4土库曼斯坦

土库曼斯坦（Turkmenistan，简称TKM）最突出的特点是丰富的天然气资源，是中亚地区的能源基地。但交通落后特征明显，土政府加大了对铁路、公路等基础设施的投入力度，给外国工程承包公司提供项目建设的机会。

土库曼社会治安总体较好，但地处恐怖活动猖獗的中亚地区，与阿富汗和巴基斯坦等恐怖袭击多发国家毗邻。土国内市场环境十分特殊，一是处于计划经济转向市场经济的过渡期，相关法律政策有较大的变动；二是外国公司在土境内注册困难，不仅手续繁琐，而且政府部门工作效率极低。土对工程承包项目虽也实行招投标制度，但其做法与国际惯例有很多差别，与中国国内以及前苏联建筑规范均不相同，在内部构建、外观和功能设计等方面均有自己的规定。

1.5乌兹别克斯坦

乌兹别克斯坦（Uzbekistan，简称 UZB）是中亚人口最多的国家，并且地处中亚腹地，美国、俄罗斯、欧洲诸国皆视此地为战略要地，直接关系整个中亚地区局势。对中国而言，乌兹别克斯坦是“丝绸之路经济带”极其重要的国家，双边经贸合作也不断取得新的进展。乌政府认为丝绸之路经济带的建设符合乌发展经济和交通运输的规划。乌经济发展处于上升势头，发展潜力巨大；法律逐步健全，改善投资环境和完善法律基础，为招商引资创造条件。

因宗教极端组织“乌伊运”，乌兹别克斯坦几乎每年都会有数起恐怖袭击事件发生［3］。乌计划经济色彩浓重，与国际接轨程度较低，政策调整人为因素较大且较为频繁，行政审批手续繁琐，为中国企业对乌兹别克“走出去”造成一定难度。乌对外汇管制十分严格，造成中国企业被迫将外汇收入在乌进行再投资，难以将收入汇回国内。

可以看出，在“丝绸之路经济带”战略方针背景下，以及中亚五国对外国投资的迫切需要和国内基础设施发展的客观情况，中国承包商在中亚地区将拥有大量的投资机会。但是，中亚各国的政治环境既有相同点，也有差异性，需要承包商对各个国家的政治分别进行评估，根据不同的风险采取相应的措施确保项目顺利实施。

2　政治风险评估模型指标体系构建

2.1政治风险评估模型

政治风险的概念分为狭义和广义两种：在狭义上是指由政治事件引发的国际投资的损失，如战争、政变、制度限制等；广义来讲，也包括社会风险，经济风险等其他领域不确定性［4］。突然爆发的战争、灾害、内乱等会使一个国家的政治风险迅速升高，虽然政治风险受这些突发因素的影响较大，但突发因素往往是不可预测的，也是极少出现的［5］。

一些国际权威机构发布了政治风险相关的评估报告，比较有代表性的有：国际国家风险指数（ICRG）、商业环境风险评估公司（BERI），以及经济学人杂志（The Econom ist）和欧洲货币论坛（Euromoney）。国内则有北京工商大学世界经济研究中心编制的“国际贸易投资风险指数”，该指数对100多个国家从政治风险、经济风险、政策风险和支付风险4个方面分析国际贸易投资风险状况；以及中国出口信用保险公司的“国家分析报告”，该报告对全球190多个主权国家的风险水平进行评估。Mortanges等、Agarwal等［6，7］和Khattab分别对加拿大、荷兰、约旦的一些跨国公司所面临的政治风险进行了分析和评价。Tsai&Su则对东亚五大港口经营的政治风险进行了分析，并建立了一套评价指标体系。Bjelland对利比亚石油行业的关键政治风险因素进行了识别和评估。

国内外对于中亚地区政治风险的研究较少，王晓峰［8］指出了中亚地区的政治风险主要包括投资壁垒较多，法规修改频繁，政策多变，连续性和稳定性较差，政府腐败，政府强权干预市场等，并提出通过签订投资协定来应对政治风险。李悦［9］对中国对中亚五国直接投资的现状、存在的问题进行分析，并提出了对策及建议。黄河［10］通过对不同学者关于政治风险的处理方法进行综述，并根据中国跨国企业自身的特性从5个方面提出了针对中亚地区国家政治风险的政策建议。

相较于国际贸易中对政治风险广泛而深入研究，针对工程项目的政治风险研究显得极为匮乏，尤其针对中亚地区的研究几乎是一个空白，在“一带一路”战略部署下，中亚地区会受到更多关注，对该地区政治风险的研究也是有必要且迫切的。

因此，本文从广义的政治风险概念出发，从政治、经济、社会等层面的指标对中亚地区5个国家的政治风险进行评估。在此，参照SACE集团两位专家 2008年在《在危险世界中投资：政治风险新指数》［2］中构建的东道国政治风险评价指标体系，对该模型进行了改进优化，通过文献综述识别在经济自由中增加了“劳动力自由”指标和营商环境中的4个指标，并对指标进行了更详细的分类，该模型从4个方面对国家的政治风险进行评估，较之前的模型更加全面，如图2所示。

图2　　政治风险评价指标体系

2.2政治风险评估模型指标体系

（1）国际关系。国际关系包括外交关系和经济关系，反映了该国与世界其他国家和地区政治和经济交流合作的程度。国际社会很容易经历变化和冲突，国际关系的变化，例如母国与东道国之间的敌意［11］，联盟的转变［12］和不断变化的国际条例和贸易协定（如双边或多边自由贸易协定）都会导致外交政策上不可预知的结果，进而会对国际承包商产生更多的不确定性。外交关系恶化不仅会导致失去良好的投资机会［11］，东道国也会颁布相应的法律法规来影响外国公司的运营。两国间经济关系同样可以影响政治风险，若两国的经济互相依赖程度较密切，有着长期和大量的经济贸易，突然遭遇政策或者关税上阻碍的可能性也越小。东道国的国际经济组织参与度越高，说明该国的国际贸易水平越高，与国际市场联系越紧密。东道国贸易开放程度越高，外来资金在国内市场和本国资金在全球市场的份额也越大，为了本国资金的利益，东道国也不会轻易对跨国公司实施限制政策。综合来看，国际关系可以由以下4个指标来衡量：外交关系、经济关系、国际经济组织参与度、贸易保护程度。

（2）政府治理。政府治理反映出一个国家的政治稳定性，对社会、法律、经济活动的掌控能力。政治环境的变化能够对商业环境产生重大影响［13］，政治系统的不稳定或者不确定会导致政策的不稳定，增加政治风险［14］。东道国的政局动荡可能会波及到建筑业或相关产业市场，而会对外来承包商带来损失［15］。在发展中国家，是否会遭遇金融危机，即将到来的选举，改革的进展情况，都是影响政治稳定的关键因素［16］。法律法规是由政府机构发布并执行的［17］，政府机构对法律法规执行力度反映出政府的效力。高效的政府机构会尊重投资者的合法权益，并按照要求行使权力，降低腐败程度，也会消除官僚主义的繁文缛节。所以，在拥有好的政府机构的国家里，遇到政治风险的概率也越小。国际承包商在制度比较差的环境中可能受到影响，比如施工程序不当，法律频繁的变化等。因此，政府治理可以由以下4个指标来衡量：政治稳定、政府效力、监管质量、腐败控制。

（3）经济自由度。经济自由度可以由以下 4个指标来衡量：贸易自由、货币自由、劳动力自由、财产权利。贸易自由是不存在关税和非关税壁垒影响的进出口的货物和服务的综合衡量的指标，进入不同的国家会面临不同的关税政策。劳动力自由包括劳动力市场的法律和监管框架等方面。国际承包商在雇佣工人时是否有很大的自主权，包括工人数量的限制，对外国劳动力的限制，解雇冗员的难度等。产权衡量一个国家的法律保护私有财产权利，及政府执行这些法律的力度，也是反映出私有财产被没收的可能性的指标。货币自由是世界市场经济的客观要求，一国实行对外经济开放必须实行对外货币开放。国内经济自由程度越高，说明市场经济越发达，货币自由兑换是世界资本在市场上快速流动的基本保障，同时高度的货币自由也能反映出高度的经济自由。经济自由的最高形式是拥有财产的绝对权力，完全实现劳动力自由，货币自由，贸易自由，没有相关的强制或者限制政策法规。

（4）营商环境。营商环境主要反映影响工程项目整个生命周期中的几个领域的监管法规，良好的营商环境会给外来投资带来信心和便利，降低营商风险。办理建筑许可证便利度通过正常情况下实际完成每个手续所需的时间和成本的多少来衡量，相对来说，办理建筑许可证越便利，建筑市场越成熟，法律法规越健全，遇到风险的概率越小。已有的理论研究表明，投资者的保护与社会金融发展程度密切相关［18］，国际工程中外商大都是弱势投资者，当投资者发生利益冲突时政府对少数或者弱势投资者的保护力度越大，外商面临的风险也就越低。缴纳税款是记录一家企业在某一特定年份必须缴纳的各种税项和强制性派款，也是衡量因纳税和派款而产生的行政负担。在一些国家，企业实际所得税税率对外商投资和创业活动有很大的不良影响［19］。经济学认为，财产安全和执行合同是投资、贸易和经济增长过程中必不可少的因素［20］，执行合同是衡量司法体系解决商务纠纷效率的指标。营商环境可以由以下4个指标来衡量：办理施工许可证、保护投资者、缴纳税款、执行合同。

3　中亚五国的政治风险评估分析

3.1数据来源与处理

数据来源的权威性和可靠性将决定模型的可靠度，有关中亚五国的模型指标数据均来自中国商务部，世界贸易组织，世界银行，美国传统基金会等机构，数据权威、可靠，且具有一贯性和可比较性，一些指标的数据可以直接从相关报告中获得，如政府稳定、监管质量、保护投资者、执行合同等指标，另外一些指标，如外交关系，经济关系，贸易保护等指标数据根据外交部、商务部、世贸组织中不同的类别打分所得（如外交部将国家关系分为：全面战略伙伴90分、战略伙伴70分、建交关系50分、未建交30分和紧张状态10分）。将数据标准化处理后，模型各指标的具体数据如表1所示。

表1　　模型各指标得分表　

在《在危险世界中投资：政治风险新指数》构建的东道国政治风险评价指标体系中，各指标的权重是相等的，即各二级指标的加权平均值即为该一级指标的值，再加权平均得到政治风险评估值。本文沿用该模型中各级指标的权重，计算得出各国家政治风险指数得分S（得分越高，政治风险越低）。为了使数据更能说明风险程度，将政治风险评估值划分为5个等级，V=｛很高（0～20），较高（20～40），一般（40～60），较低（60～80），很低（80～100）｝，如表2所示。

表2　　政治风险等级划分　

3.2模型计算结果分析

将各指标得分汇总后代入政治风险评估模型得到的各分项风险和总风险指数得分如表3所示。

表3　　分项风险和总风险指数得分　

根据政治风险评估分级表，哈萨克斯坦风险指数最高（61.01），相应的也是中亚五国国家中政治风险最低的，处于较低级别（60～80）；然后是吉尔吉斯斯坦（51.21）、乌兹别克斯坦（44.82）、塔吉克斯坦（41.81），这三个国家处于政治风险评估分级表中的一般级别（40～60）；得分最低的土库曼斯坦（35.71）则处于政治风险评估分级表中较高级别（20～40）。

尽管5个国家分在3个级别中，但各国指数差值也不是很大，哈萨克斯坦略微高出一般级别的上临界值，土库曼斯坦低于一般级别的下临界值也不是很多。为了使中亚五国家在面临政治风险时具体方面优势和劣势的比较，给出各指标的蜘蛛网图，如图3。

图3　　政治风险各指标状态蜘蛛网图　

从图中可以看出，哈萨克斯坦在4个方面都是得分最高的国家，所以也是风险级别最低的国家，特别是国际关系这一指标，与其他4个国家相比优势很大。土库曼斯坦则是表现最差的国家，除了政府治理这一指标排在乌兹别克斯坦之前，其余3个指标都是最后一名。中亚五国的蜘蛛网图形状都趋于一致，政府治理这一指标得分都比较低，这是因为中亚五国从古至今的政治历史、地理人文几乎是一脉相承，并且都是从苏联解体之后接连独立的国家，尽管中亚国家已经度过了最困难的时期，但积累的一些问题还是比较突出的，如政治制度的缺陷，经济发展的扭曲，社会矛盾的激化，这些都是考验中亚国家政府治理的水平和外资企业的因素。

4　结语

中亚五国在中国“丝绸之路经济带”战略构想中占据重要地位，是中国企业对外直接投资的主战场之一；同时中亚五国借力“丝路平台”，不断改善国内投资环境，吸引外资，发展经济。但是政治风险历来是企业境外投资过程中不得不面临的问题，并且政治风险量化也比较困难，中国的国际承包商在开拓国际市场，特别是政治风险比较高的区域时，应对充分考察投资的项目和市场，精心调研，谨慎决策。本文从国际工程承包商的角度出发，对中亚五国的政治风险进行测度。总体来看，中亚五国的政治风险具有较强的相似性，但每一个国家都有其特殊性。研究结论有助于承包商对中亚五国的政治风险有一个全面具体的认识，并根据不同国家的情况采取针对性措施降低政治风险的影响，确保项目顺利实施。虽然在中亚国家投资充斥着各种风险，但风险与机遇并存，未来机遇大于风险。

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纪沿光（1990-），男，硕士研究生，研究方向：国际工程项目管理；

邓小鹏（1972-），男，副教授，博士生导师，研究方向：国际工程项目管理，项目风险管理；

常腾原（1990-），男，博士研究生，研究方向：国际工程项目管理。

中图分类号：F284

文献标识码：A

文章编号：1674-8859（2016）03-110-06

DOI：10.13991/j.cnki.jem.2016.03.019

作者简介：

收稿日期：2016-03-11.

基金项目：国家自然科学基金项目（71372199）.

Political Risk Assessment of International Projects in Central Asia

JI Yan-guang，DENG Xiao-peng，CHANG Teng-yuan
（School of Civil Engineering，Southeast University，Nanjing210096，China，E-mail：66302310@163.com）

Abstract：As the“silk road econom ic belt”strategic concept put forward，Chinese enterprises have more investment opportunities in Central Asian countries.However，it is extremely important to measure the political risk level because the enterprises w ill encounter much more and severer political risks.Based on the view of Chinese international contractor，a quantitative analysis model of political risk is established to measure the political risk of five central Asian countries comprehensively from four dimensions：international interactive relation，the governance indicators，econom ic freedom index and the business environment，then grade the risk threshold of each country.Through the model calculation，Kazakhstan's political risk is at the lower level，while Turkmenistan's is at the higher level，the other three countries'are at the intermediate level，and the five central Asian countries'governance indicators are risky.

Keywords：central asia；international project；political risk