单双号限行常态化的合宪性审查

【摘要】单双号限行从2007年北京测试奥运测试赛事至今，单双号限行的措施随着实际情况的改变而有所调整。至2014年APEC会议，单双号限行措施的继续实施又发生了重大作用，使得北京出现了APEC蓝的效果。至此，单双号限行常态化被提上日程，同时也引来了各方论证以及激烈的讨论。

【关键词】常态化；论证

一、单双号限行的现状

单双号制度是国家为了缓解城市交通压力而实施的一种行政措施。单号日期，车号的末尾数字是单号的私家车可以上路；双号日期，只能车号末尾数字是双号的私家车可以上路。以目前北京市机动车保有量320多万辆计算，9月20日，北京每天就有约150万辆车停驶。措施实施以后对城市交通拥堵起到一定的缓解作用。北京市政府决定自2014年4月11日至2015年4月10日，继续实施工作日高峰时段区域限行交通管理措施。随着单双号限行措施实施的效果，限行常态化的声音不断涌现。北京市政府官员日前提出，政府部门正在对单双号限行常态化进行论证。单双号限行常态化有很多法律障碍，关系到政府是否依法行政，是否具有法律依据至关重要。

二、单双号限行常态化中的利益冲突：公共利益与公民财产权的冲突

单双号限行措施在奥运期间使北京的交通问题和环境保护问题得到一定缓解，针对于北京单双号限行常态化是否实行，成为公众热议的话题：一方面，限行措施在使环境改善，交通得到缓解的同时，会给频繁开车出行的北京市民造成极大的不便，也侵害了公民的财产权；另一方面，如若放任原来拥堵的交通状况不管，全体市民都将支付高昂的交通、環境和时间的成本，这不利于经济的发展和社会的进步。

实施车号限行，作为一项临时交通管理措施，限号出行能得到广大车主的理解。但若作为一种长期制度规定下来，就会面临合法性的挑战。在法理上很简单，因为它限制了财产的使用价值。但道路交通安全法中的限行是指短时间的局部交通管理手段，如果长时间、大范围、而且涉及绝大多数私家车时，这对私有财产的使用就造成了侵害。由此可见，这项行政措施带来了公共利益与个人利益（公民财产权）的巨大冲突。公共利益的维护固然很重要，但是不能为了保全公共利益，而一味地牺牲个人利益。因此，在考虑将单双号限行这一临时措施作为一种长期实行的政策时，应当尽量平衡利益的冲突，不能一味地侵害为宪法所保护的公民财产权。

三、单双号限行常态化的合宪性审查

财产权作为一项基本的权利，对于基本权利限制的合宪性审查，需要从形式要素和实质要素两个方面着手，即法律保留原则和比例原则的审查。

1、单双号限行常态化违背法律保留原则和明确性原则

根据宪法民主正当性和法治原则规定，对基本权利的限制要符合法律保留的要求，也就是国家公权力只能通过法律来限制基本权利。财产权限制作为一项基本权利，是法律保留的事项。那么，机动车限行是否具有法律上的依据呢？

据《道路交通安全法》第39条之规定，“公安机关交通管理部门根据道路和交通流量的具体情况可以对机动车、非机动车、行人采取疏导、限制通行、禁止通行等措施。”《大气污染防治法》第17条第3款规定：“未达到大气环境质量标准的大气污染防治重点城市，应当按照国务院或者国务院环境保护行政主管部规定的期限，达到大气环境质量标准。该城市人民政府应当制定限期达标规划并可以根据国务院的授权或者规定采取更加严格的措施按期实现达标规划。”《道路交通安全法》第39条《大气污染防治法》第17条第3款讨论的核心都在于单双号限行是否可以作为一项长期的政策来实施。此外，还有一个应当重视的层面，即法律的明确性原则。基于该原则，对于基本权利的限制性规定，在内容和表达上必须是明确的；如果限制规定过于模糊，就会导致法律适用上的危险。因此，即使将《道路交通安全法》第39条和《大气污染防治法》第17条第3款作为长期限行的法律依据，此依据也因其明确性不足而不具备形式合宪性。

2、单双号限行常态化违背比例原则

比例原则是指国家在实施行政干预时，不得为了某个行政目的而不择手段，在所欲实现的目的与所造成的损害之间要进行衡量。比例原则依审查顺序包括对目的正当性、手段适当性、手段必要性。

首先，限行的目的是为了缓解交通与治理污染。这两者是关乎公共利益的重大论题，这两个目的是非常正当的目的，限行措施因而可以通过目的正当性的审查。其次，应当分析限行的手段是否具有适当性和必要性。适当性也称为合目的性，即限行措施是否有助于缓解交通和治理空气污染？这似乎是不言而喻的，但实际上却需要更为精细的考察。然而，有学者的研究结论是：限行确实有助于畅通出行，但对空气质量几乎没有影响。应当注意的是，目的不能全然为手段辩护“任何仅仅通过坏的手段而能达到的目的必须让位于使用合适的目的而达到的较基本的目的”。再次，即使认为限行措施能够缓解交通，也有助于治理污染仍然需要进一步分析其是否具有“必要性”。必要性原则要求，必须在能够实现目的的手段中选择最温和的手段，所谓最温和的手段，也就是对基本权利干预最小、科以负担最少的手段。那么，为了缓解交通、治理污染，是否还有其他同样有效但更温和的手段？事实上，对缓解交通而言就存在如下一些可能的手段，如设置私家车不可驶入的区域、征收高额的停车费或者拥堵费，进一步扩大公共交通基础设施等。相对于单双号限行，这些手段应该是更温和的，在此意义上，单双号限行因缺乏必要性而违宪。

根据上述分析，我们大体可以得出这样的结论：限行措施尽管出于正当之目的但却在有其他手段的情况下不必要地过度限制了公民的财产权因而有违宪之虞。如果政策制定缺乏充分科学的基础而又缺乏尊重基本权利的自觉，这样的违宪情形就难以避免。

四、结论

单双号限行措施的实行使得北京交通得到缓解，空气质量得到提升；但是，单双号限行措施的长期实行，首先会造成个人利益与公共利益的巨大冲突。其次，单双号限行措施缺乏法理和立法上的依据，违背了法律保留原则和明确性原则，也难以满足比例原则的审查依据。因此，为了缓解交通和治理空气污染，单双号限行不能作为一项“懒人政策”，一限了之，车辆单双号限行常态化必须慎行。

【参考文献】

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[3] 张 翔. 机动车限行、财产权限制与比例原则[J]. 法学， 2015（2）.

[4] 易 军. 所有权自由及限制视域中的单双号限行常态化[J]. 法学， 2015（2）.

【作者简介】

饶艳（1991—），女，湖北咸宁人，汉族，华中师范大学法学院法律硕士专业2015级硕士研究生，主要研究方向：民事诉讼法。