跨行政区划检察院辅助机制的建构

【摘要】在党的十八届四中全会公报中，“探索设立跨行政区划的人民法院和人民检察院”作为司法体制改革措施之一被正式提出。自2014年北京、上海试点以来，其在诉讼体系中的功能定位不言而喻。但是该项制度改革在试点中也存在管辖范围狭窄、跨行政区划级别低等问题。因此，笔者建议从探索完善案件管辖范围和诉讼层级设置、推动检察管理改革、制定基本办案组织的比例及检察人员配备比例等方面对其辅助机制加以建构。

【关键词】检察改革；跨行政区划检察院；辅助机制；案件管辖

一、引言

我国跨行政区划检察院自从设立以来，成效颇丰，可是也存在一系列的问题，比如，跨行政区划检察院职能管辖范围狭窄且案件管辖“面儿太窄”。從检察院本身性质来说，检察机关作为追诉犯罪的公诉人，主要应做的是追诉犯罪，特别是公权力机关的犯罪。因此，跨行政区划检察院作为新型检察院更应该深入打击公权力机关危害民众、侵害民众的犯罪。跨行政区划检察院虽然将“交通领域”、“环境资源领域”、“知识产权领域”等专业化领域纳入监督范围中，但是对具体的案件，比如，贪污贿赂案件、国家机关工作人员侵犯公民民主权利的案件等，并没有做出详细的规定。我国跨行政区划检察院成立的主要目的是为了排除地方保护主义对检察工作的干扰，中央及地方在探索跨行政区划案件职能管辖时，便可考虑将贪污犯罪、国家机关工作人员利用职权犯罪等都纳入到跨行政区划检察院的管辖范围中。据此，在存在上述问题的前提下，笔者建议从以下层面对其辅助机制加以建构。

二、跨行政区划检察院辅助机制的建构

1、探索完善案件管辖范围和诉讼层级设置

（1）案件管辖范围应当扩展

从横向来看，跨行政区划检察院除了规定的八类案件之外，也应当将环境公益诉讼案件、贪污犯罪、国家机关工作人员利用职权犯罪等案件纳入管辖范围。一方面，我国地方保护主义严重，跨行政区划检察院的设置就是以此为基础而设立的。我国正处于司法改革的深水期、攻坚期，“大老虎”、“小苍蝇”不断涌现，为了避免地方保护主义的肆意横行，因此，除了当地的重大案件或者“交通”领域的案子以外，也应当依职权将贪污犯罪等纳入管辖范围。另一方面，跨行政区划检察院很多案件是依指定管辖而管辖，扩大管辖范围可以增加其自身的独立权，从而彰显党中央对此项改革措施的重视。

（2）诉讼层级应当提高，区—市—省逐步扩大

从纵向来看，目前北京、上海的试点只是初步的设置在区以内，而非在市或者省的范围内设置。由于不是市（省）一级的跨越，地方保护主义有无打破不说，而且在绝大多数检察机关仍属于行政区域附属制下，试点检察院的跨区域性毕竟相当有限。因此，笔者建议可以适当提高诉讼层级，即，扩大“跨区域”的范围，从区—市—省逐渐扩大受案范围。一来，不仅有利于扩大跨行政区划的管辖范围，二来，可以提高诉讼层级，提升公检法机关的司法公信力，提升检察院的办案质量。

2、推动检察管理改革，提高法律监督能力和司法公信力

第一，将跨行政区划检察院工作人员分为检察官、检察辅助人员、司法行政人员，其中检察辅助人员包括检察官助理、书记员、司法警察、检察技术人员等。对检察官实行有别于普通公务员的管理制度，突出检察官办案主体资格。第二，建立检察官员额制，完善检察官选任条件和程序。根据各地区案件数量等因素确定检察官人数，把高素质人才充实到办案一线。第三，完善办案责任制，突出检察官在办案中的主体地位，改革检察委员会制度，明确检察官办案的权力和责任，对所办案件终身负责，加大司法公开力度，强化监督制约机制，严格错案责任追究。第四，推动省以下地方检察院人财物统一管理，对人的管理主要是建立检察官统一由省提名、管理并按照法定程序任免的机制；对财物的统一管理，主要是建立地方检察院经费由省级政府财政部门统一管理机制。 跨行政区划检察院作为检察改革的重大部署之一，应坚持顶层设计理念，从细节入手，由下而上的推动改革。只有推动了检察管理改革，才能提高司法公信力和法律监督能力。

3、因地制宜，制定基本办案组织的比例及检察人员配备比例

（1）在提高诉讼层级前提下，制定出跨市（省）的基本办案组织比例

2014年3月4日，最高检印发《检察官办案责任制改革试点实施工作指导意见》。各试点单位根据最高检要求选任主任检察官，建立办案组织，优化配置职权，突出检察官办案主体地位，实现检察官权、责、利相统一。一年来，17 个试点单位已全部实际运行主任检察官办案责任制，共核定主任检察官员额655 名，实际配备主任检察官 460 名，并根据各院职责岗位、队伍现状等不同，按照 1：2 至 1：8 的不同比例组建了基本办案组织。跨行政区划检察院作为检察官办案责任制改革试点单位之一，应根据自身的需求实际配备检察官人员数量。并且在提升诉讼层级的前提下，可以制定出跨市（省）的基本办案组织的比例。

（2）制定出符合自身的检察人员配备比例

2015年7月底，上海市司法改革试点推进小组审议通过了《上海检察改革试点工作实施方案》。《实施方案》中对检察人员的配备比例作出了明确的规定。检察官、检察辅助人员、司法行政人员的比例分别为 33%、52%和 15%，确保 85%的人力资源直接投入办案一线。2015年11 月18日，中央政法委批准了广东、吉林、湖北、海南、青海、贵州等六省分别报送的司法体制改革试点方案。与《上海检察改革试点工作实施方案》对检察人员配备比例相比，六省的改革方案对检察官员额比例计算方法和比例略有调整：以政法专项编制为基数，通过 3至5年过渡达到检察官、司法辅助人员、司法行政人员分别占编制总数的 39%、46%、15%的员额控制目标。虽然司法改革小组并未明确规定跨行政区划检察院检察人员配备的比例，但是，作为检察制度改革的重大举措之一，北京市检四分院与上海市检三分院应当根据自身案件管辖以及其他情况，制定出符合自身的检察人员配备比例。

三、结语

跨行政区划检察院除了上述的辅助机制建构之外，还应当注重自身的发展。检察机关除了办案终身负责制以外，还要落实办案人员违法行使职权的责任制度以及领导干部插手案件制度等。十八大对于我国的检察制度改革而言，是一次锲机，跨行政区划检察院作为此次锲机中一项重大部署，虽然存在管辖范围狭窄、管辖级别低的问题，但是它的功能依然大于它存在的问题。而对于其辅助机制的建构，更是一项浩大的工程，需要进一步探索完善。当然，跨行政区域检察院还是应因地制宜，制定出符合自身的检察人员配置比例以及办案组织比例等。在此，笔者希望本文的建构性分析可以对我国现阶段的检察制度改革有所裨益。

【参考文献】

[1] 张光明. 坚持顶层设计与实践探索相结合，积极稳妥推进司法体制改革试点工作——访中央司法体制改革领导小组办公室负责人[J]. 人民法院报， 2014 -6-16，1.

[2] 徐盈雁. 谁办案谁决定谁负责——检察机关试点开展检察官办案责任制改革一年回眸[N]. 检察日报， 2014-12-22，1.

[3] 李 娜. 460 名主任检察官走马上任[N]. 法制日报， 2015-1-20，1.

【作者简介】

乔雪倩（1990—），女，汉族，河南安阳人，单位：四川省社会科学院法学所，主要研究方向：诉讼法与司法制度。