新时期农村基层党风廉政建设问题研究

陈艳 安奇 傅明

【摘要】当前，农村基层腐败曾高发态势，这些发生在农民身边的，损害农民利益的违纪违法行为抹黑了党和政府在人民群众中的形象，动摇了党在农村的执政基础，影响了农村的改革、发展和稳定，也成为我国全面建成小康社会道路上不小的阻碍，加强农村基层党风廉政建设势在必行。本文从笔者所在的云南省曲靖市入手，分析了曲靖市农村基层党风廉政建设实践中的问题及原因并提出了改进措施。

【关键词】农村；党风；廉政；曲靖市

农村基层党风廉政建设是一个老话题，也是中国共产党在执政的每一个阶段都必须面对和重视的问题。农村基层党组织和农村基层党员干部处在农村经济、政治和社会发展的第一线，直接面对中国最广大的农民群体，是党在基层的代言人。基层干部的腐败常被称之为“苍蝇式”腐败，近年来，随着一件件农村基层腐败案件的曝光，我们逐渐认识到基层“苍蝇”的范围之广，危害之大。古人说，“千里之堤，溃于蚁穴”。村官虽小，腐败事大，加强农村基层党风廉政建设势在必行。

曲靖市位于云南省东北部，素有“滇黔锁钥”、“云南咽喉”之称，是云南省第二大城市，下辖一区、一市、七县。全市共有134个乡（镇、街道），1652个社区、村（居）委会，其中社区（居委会）368个、村委会1284个，农业人口507.2万人。 农村党员人数共计11.66万人。这些农村基层组织和党员干部的作风如何，廉政与否，直接关系到党的各项路线方针政策在农村的贯彻落实，影响着党在人民群众中的形象和党在农村的执政基础，影响着农村的改革、发展和稳定，决定着社会主义新农村建设事业的成败。俗話说“管中窥豹，可见一斑”，笔者将以云南省曲靖市为例来分析新时期农村基层党风廉政建设存在的问题，问题产生的原因及改进措施，以期为新时期加强和改进农村基层党风廉政建设提供参考和借鉴。

一、曲靖市农村基层党风廉政建设存在的问题

1、村干部违纪违法现象仍然突出

2014年7月13日，省委第一巡视组组长郭振兴指出，曲靖基层党风廉政建设和反腐败斗争任务艰巨，土地出租、征地拆迁、集体资产处置等方面“苍蝇式腐败”问题严重。

当前曲靖市农村基层干部的违纪违法现象呈现出如下特点：第一是土地征用领域职务犯罪发案率高。在各县级检察院近年来查办村基层组织人员职务犯罪的案件中，都涉及到土地开发过程中的职务犯罪问题，金额从几万元到几十万元不等。 第二是农村基层组织人员犯罪主要发生在村支书、村民委员会主任、村小组组长、村会计等掌管村务或财务的重要岗位。第三是窝案串案多。某县曾有窝串案涉案人数多达10人，村组干部在违法违纪过程中“心照不宣、有福共享、有难同当”，甚至明目张胆地共同收受贿赂后再进行分赃。第四是涉案金额较高。如2014年麒麟区检察院查办的案件中，贪污数额最高达41万元，受贿数额最高达300万元，挪用公款数额最高达49万元。

2、对村干部的监督难到位

（1）上级监督难以全覆盖

一方面，某些农村存在家族势力在选举过程中干扰甚至操纵村委会选举的行为，一些村干部凭借家族势力进入村两委班子，这些人中不乏一些动机不纯者，由于上级监督难以实现全覆盖，对村干部人选审查监督不到位，村民忌惮家族势力，对那些不合格的村干部人选敢怒不敢言，民主选举被扭曲，村干部入口难把关。另一方面，各级党委政府对农村党的建设还不够重视，党风廉政建设责任制执行不够严格，把精力放在抓项目、抓经济、抓发展上，一些乡镇的纪委书记管了很多业务外的事情，难务正业，对村干部疏于教育、疏于监督，对党的各项农村政策特别是利民惠民政策贯彻落实情况监督检查也不到位。

（2）民主监督流于形式

从村务公开来看，一些村搞半公开，应付检查，糊弄群众。有时即使公开，村民们绝大多数也不知道是否合理。村（居）务监督委员会监督职能履行不到位。大部分村（居）务监督委员会委员对监督委员会的权利、职责和监督内容不了解，不知道那些工作该监督，该如何开展监督工作，导致监督职能缺位。很多监委会成员本身还是村干部，所处的立场不中立，使监督徒有其名。

（3）纪律监督有盲区

村民委员会是自治机构，不是国家行政机构，村干部不属于行政监察对象，约束国家公职人员的条例法规，大多对他们不适用，行政监督很难发挥作用。

（4）法律监督难度高

按照现行法律规定，村干部在协助政府从事行政管理工作过程中的贪污、挪用、受贿行为属于检察机关管辖范围，而在管理村内部事务中产生的其他职务侵占等违法乱纪行为应由公安机关介入。由于性质难以界定，干部群众举报及司法机关受理比较难以掌握。

（5）村组班子内部监督不力

在某些农村，有的村组主要干部作风专断，民主意识淡漠，搞“一言堂”，大事不开会，小事不研究，重大事项由某一个人或几个人说了算，班子成员无法监督。

3、村级财务管理不规范

村级财务管理存在的不规范问题有：第一，某些村干部用白条入账、白条支出，报账程序不完善、手续不完备、附件不配套；第二，某些村集体组织无视纪律，集体套用工程款、项目资金等；第三，账务管理制度混乱，账目不公开，不公示，村干部瞒天过海、监守自盗，村集体收入不入账，直接侵占据为己有；第四，村（社区）人员沆瀣一气，虚增开支，虚假入账套取集体资金后进行合伙私分；第五，某些村干部虚开发票、甚至假发票进行报账，侵吞集体资金，中饱私囊；第六，某些村干部采取拖延上缴或不入账的方式，违背“收支两条线”的原则，坐收坐支集体资金……这些村级财务管理上存在的漏洞无形中助长了某些村干部的贪欲，破坏了财经纪律的同时，也违反了党纪国法，严重损害了农村老百姓的利益。

4、制度建设有待完善

当前，曲靖市在农村基层党风廉政建设中仍存在民主决策、民主管理、民主监督、干部考核等制度不够完善的问题。在制度建设方面，党风廉政建设责任制及相关制度尚不够全面、系统，有的没有针对性、操作性，村级财物处置、工程发包、土地转让款使用等群众关注的重大事项容易出现漏洞。

制度建設的关键在于执行。在制度落实方面，有些村干部民主意识淡薄，无视制度的存在，村里大事小事都是村支书或村委会主任说了算，从不与党员和村民代表商量，党员和村民代表在村里起不到应有的监督作用。有些制度在执行中缺少定期和比较规范的检查、考核，有些制度在执行中大打折扣，形同虚设。

二、曲靖市农村基层党风廉政建设存在问题的原因分析

产生上述问题的原因是多方面的，笔者认为主要有以下几点：

1、党委的主体责任未充分落实

长期以来，地方党委在制定和实施促进农村发展政策时，把注意力集中在加快农村经济增长、提高农民生活水平上，对加强农村基层党风廉政建设重视得不够，在选拔村干部时也侧重于考察候选人的致富能力，使得很多农村基层干部的精力主要放在了组织生产劳动和发展经济上，放松了党风廉政建设方面的要求。

2、村级组织建设不完善

一些村级组织中，村“两委”班子整体素质不高，对党风廉政建设的认识不足，面对新农村建设的形势和任务，对待党风廉政建设和落实中央和地方的一系列惠民措施，主动思考不够，被动应付较多，一些干部本着“求太平”、“过得去”、“别出大乱子”的思想，未将矛盾和问题化解在萌芽状态。还有一些村级组织中“两委”班子关系不协调，互相之间不能积极配合，工作互相推诿，不能及时解决群众反映的问题，影响了党群、干群关系。在某些村级组织中，发展党员，推荐村“两委”候选人受到家族势力的干扰，使一些作风不实，素质不高，能力不强的人进入了农村党员干部队伍，削弱了村级党组织的战斗力。还有一些村级组织不重视对党员干部的思想教育，平时不组织学习，对党员干部疏于管理，造成一些村级党组织软弱涣散。

3、少数基层干部缺乏正确的权力观

某些村级组织中的一些“村两委”班子成员未正确看待手中的权力，对权力的来源和目的认识不正确，价值观功利，宗旨意识淡薄，导致了对权力的滥用，有的村干部有“有权不用，过期作废”的思想，由此产生了以权谋私，脱离群众，工作中存在主观主义，命令主义、官僚主义等作风，有的村干部甚至将手中的权力宗族化、黑恶化，在村民中造成了恶劣的影响。

4、农村集体经济仍存在产权不清的问题

有的村级组织集体经济仍存在经济产权不清，主体错位的问题，使得一些农村基层干部利用手中权力控制集体资产的经营管理，再加上对村干部的管理和约束机制不健全，集体资产的处置由少数人说了算，甚至化公为私，导致了集体资产的流失。

5、村民的民主意识不强

我国农村虽然实行了村民自治，但村民的自治意识、民主意识、法律意识、监督意识、政治意识普遍薄弱，客观上放纵了一些农村基层干部滥用权力、贪污腐败。

三、新时期加强曲靖市农村党风廉政建设对策

1、履行党委的主体责任，落实从严治党要求

党委的主体责任首先应体现在对农村基层党风廉政建设的重视，党委不仅要关注社会经济发展问题还要重视党员干部的作风和廉政问题。要把党风廉政建设纳入地方发展的总体布局，列入领导班子、领导干部目标管理，统一研究部署、统一组织实施、统一检查考核，确保任务落实。这是党委发挥主体责任的第一步。

其次可借鉴外地的经验，如江苏连云港市海州区的经验，出台乡镇村两级党风廉政建设主体责任清单，开展落实主体责任量化考核工作，将党风廉政建设主体责任逐项量化并出台相关制度，建立“负面记录”档案，由乡镇牵头定期对各基层党组织主体责任落实不到位的情况进行通报，对落实不力的单位，提出整改意见，对整改不到位或问题突出的基层党组织依纪依规进行问责。

2、把好选人用人关，从源头上预防腐败

（1）把好选人关

新形势下选拔村组干部，把党性强、作风正放在首位，逐步打破地域、身份和行业限制，把乡内外农村致富能手、大中专毕业生、退伍军人、外出务工返乡人员等作为候选人员。从政治素质高、致富能力强、知识文化水平高、具有奉献精神的中青年中公开选拔优秀村组干部；要打破常规，破除论资排辈，大胆启用优秀人才。

（2）把好选举过程关

一是加强对候选人资格条件的审查。严格按照《村委会组织法》规定的“村民委员会及其成员应当遵守宪法、法律、法规和国家的政策，办事公道，廉洁奉公，热心为村民服务”的标准，加强对候选人资格条件的审查；二是选举组织机构要进一步提高对选举工作人员的培训能力，要使选举工作人员能更认真细致工作，从选民登记和资格确认开始，做到不错、不漏，使每个选民都能充分行使自己的选举权利；三是要加大对拉票贿选行为的教育取证和惩治力度，从重从严查处，绝不手软，形成震慑；四是注重选好监委会主任。

3、加大村组干部教育培训力度，加强村组干部队伍建设

第一要强化思想政治教育。在县级党校举办村组干部读书班，引导村组干部深入学习党的理论和大政方针，学习《中国共产党廉洁自律准则》和《中国共产党纪律处分条例》，强化理论武装，坚定理想信念，“做政治上的明白人”二是加强业务知识培训。定期或不定期组织村级党员干部，特别是针对新上任的村（居）民小组长，开展党务、村务、财经纪律等岗位职责培训，培训内容围绕财务制度如何健全、村务如何公开、村集体资源如何承包、项目资金如何使用、哪些工程需要招投标等，防止农村基层干部因“无知”而走上腐败之路；三是提高村干部文化水平。鼓励村组干部加强学习，继续参加党校、电大学历进修，支持和鼓励村干部参加各类成人学历教育，用知识武装头脑，提升文化层次。

4、拓宽村组干部监督管理渠道，全方位做好监督

首先，扎实做好“三务公开”，把权力运行在阳光下。一是规范公开内容。围绕“党员群众需要知道”和“需要党员群众知道”两个重点，结合各自实际，制定切实可行的“三务”公开目录，只要不涉及党和国家的机密，都要力求全面、真实、具体地予以及时公开；二是完善公开形式。适宜在党内公开的，可通过党内有关会议、述职评议、党内通报、设立党员活动室和文件（资料）查阅处等形式公开；适宜向党外公开的，可通过公开栏、广播、电子屏幕以及户代表会议、村民代表会议、村民大会等形式公开；三是严格公开程序。改变以往只公开办事结果不公开办事过程的做法，做到凡是党组织的重大决策或与群众切身利益密切相关的事项，都要进一步规范公开程序，做到事前、事中、事后全过程公开，把公开的过程变为党员、群众参与民主决策和监督的过程。

其次，强化“五项监督”，推进村务监督委员会建设。一是村务决策的监督。主要监督村务决策是否按照规定程序进行，及时纠正违反决策程序的行为；二是公开事项的监督。对党务、村务、财务公开事项进行事先审查，经审查符合要求的，在公开内容上签署意见或盖章。对公开事项存有疑义的，及时向村党组织或村民委员会提出，并要求及时予以答复和处理；三是“三资”管理的监督。审查本村集体的财务计划和各项财务管理制度，监督财务收支和报账是否严格按照规程执行。四是工程建设的监督。对村工程建设项目进行全过程监督；五是村干部廉洁自律的监督。监督村干部自觉遵守村级事务管理和决策的有关制度，自觉遵守行为规范，廉洁履行职责。

第三，抓好制度的完善和落实，加强对权力的监督制约。坚持和完善《党风廉政建设责任制度》、《“四议两公开”制度》、《“一事一议”制度》、《党务、村务、财务公开制度》和村级诉求中心相关制度等。各级纪委要落实好监督责任，尤其要监督好制度的落实情况，如发现制度落实不到位的情况要及时提出意见和要求，对相关人员进行批评教育并责令整改。若发现村干部有违反制度规定的行为且涉嫌违法，应移交司法机关处理，绝不估息。

第四，提高村民及农村党员民主法制意识。村民和农村党员干部民主法制意识的提高是落实民主監督的前提。村级组织可通过在人员集中地方设置政府政策和法制教育宣传栏、安排专人讲解生普法知识、举办村民自治培训、文化下乡活动等形式，充分利用广播、电视、报刊等媒体，向群众广泛宣传惠农、支农政策。使村民从对权力崇拜、等级观念和政治冷漠中解放出来，使他们形成强烈的公民意识，充分认识到自己的合法权利和义务。

5、严厉查处村官腐败案件，形成党风廉政建设的硬约束

坚持“标本兼治、打防结合”的方针，认真落实村干部各项行为规范，充分发挥乡镇纪委在惩治村组干部违纪违法中的重要作用，以法纪手段推进基层社会民主法制建设。对农村基层干部的违纪行为，一经发现，严肃处理。进一步加大对新农村建设中可能出现的“村官”贪污、截留、挪用、侵占等问题的查处力度，特别要把支农惠农资金、粮食直补款等的发放和征地拆迁等领域作为预防、打击的重点。对手段恶劣、情节严重、群众反映大的案件，移送司法机关，使严惩腐败的信息辐射到全社会，产生良好的儆戒效应。

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本文数据来源：曲靖市统计局、国家统计局曲靖调查队编《2015曲靖统计年鉴》；曲靖市委组织部统计数据

【作者简介】

陈艳，中共曲靖市委党校马列教研室讲师，主要研究方向：党建。

安奇，中共曲靖市委党校文史科技教研室讲师，主要研究方向：党建。

傅明，中共曲靖市委党校马列教研室副教授，主要研究方向：哲学。