我国城镇化进程中农民工社会保障问题探究

【摘要】随着城镇化进城的加快，大量的农民进入城市寻找新的发展机会。但是，这些为城镇化作出巨大贡献的人们，却很难享受的城镇化带来的发展成果。在城市里，农民的各种风险大量的增加，但是，和城市居民相比，他们的社会保障却一直处于低水平，使他们一直徘徊在城市边缘，无法真正的融入这个城市。本文研究了农民工社会保障的现状、存在的问题，并针对这些问题突出了相应的对策。

【关键词】城镇化；农民工；社会保障

改革开放以来，我国城镇化经历了一个起点低、速度快的发展过程。1978～2013年，城镇常住人口从1.7亿人增加到7.3亿人，城镇化率从17.9%提升到53.7%，年均提高1.02个百分点。随着城镇化水平的提高，大批农民从农村进入城市，据人力资源和社会保障部公布的数据显示，2015年，我国农民工总数达到26894万人，他们为城镇化的发展做出了巨大的贡献，但是由于长期的二元经济的制体制的制约，农民工并不能享受到与市民同等的社会保障，农民工这一群体依然游离在城市的边缘，现阶段，研究城镇化进程中的农民工社会保障问题具有重要的现实意义。

一、城镇化进程中农民工社会保障的现状

农民工进入城市，由于文化水平较低，劳动技能欠缺，信息匮乏等原因，往往干最脏最累的活儿，他们的劳动时间长，劳动强度大，社会保障的现状不容乐观。

1、土地保障和家庭保障功能弱化。家庭联产承包责任制的实行，在一定的历史时期大大提高了农民的生产积极性，促进了农业发展，农民增收。随着社会的发展，一家一户的农业个体经营的弊端逐渐显现，由于土地碎片化，农业技术欠发达，农民科学文化程度低等原因，农民增收困难。随着城镇化、工业化进程的加快，大批农民开始流向城市，大批土地撂荒，农业占农民可支配收入的比重逐渐下降，土地的保障功能弱化。计划生育的实行，农村核心家庭增多，第二代农民工很多从小生活在城市，在城市定居的意愿明显高于他们的父辈，面对城市的高房价，高物价，他们本身的生活已经有很大的压力，让他们养活一个家庭，显然力不从心。

2、农民工社会保险参保率低。近年来，农民工数量持续增长，2014年，外出农民工数量比上年增加1.7%，净增人数为274万人，达到16610万人。但是与农民工的增长率不相符合的是参加养老保险、医疗保险、失业保险和生育保险的增长率分别是1.4%、0.7%、0.7%、0.5%，除了工伤保险的增长率4.5%大于农民工人数的增长率之外，其它四个主要险种的增长率均低于农民工数量的增长率。尽管近年来农民工参加社会保障的比率逐年增加，但是他们的参保比例仍维持在低水平，2013年，外出农民工参加工伤保险、医疗保险、养老保险、失业保险、生育保险的比率分别为28.5%、17.6%、15.7%、9.1%、6.6%。参保最高的工伤保险才达到28.5%，这说明，仍有大量的农民工游离在社会保障制度之外，享受不到应有的保障。

3、全国社会保障制度不统一。随着农民工数量的增长，全国各个地区也积极探索了多种农民工的参保模式。这些模式都是在城镇化进程中，随着农民工问题的凸显，各地对农民工社会保障作出的积极的探索，在一定程度上对保障农民工的合法权益具有积极的促进作用。但是，从长远来看，这种多种模式并存的状况并不符合我过社会保障的发展趋势。这些多样化的农民工社会保障制度，从表面上看似乎给农民工提供了多样化的选择，但是在单个地区范围内，这种选择是单一的。而且，各个制度之间缺乏有效的转接，农民工从一个地区转入另一个地区时，社会保障关系转移困难重重，一定程度上造成了对农民工权益的侵害。

二、城镇化进程中农民工社会保障制度存在的问题

1、保险费的费率高。2013年，国务院发展研究中心和世界银行发布的报告显示，社会保险的缴费率，中国在全球107个国家中，我国的排到第13位，处于较高的费率缴费水平。据2014年国民经济与发展公报提供的数据显示，2013年，我国农村居民人均可支配收入为10489元，人均消费支出是8383元。农民工要用自己微薄的工资除了要支付日常生活费用之外，还要支付赡养、子女教育、家中房屋建设，农业投资等费用，有的收入少的家庭甚至入不敷出。

据国务院发展研究中心副主任韩俊在武汉主持的一项调查显示，如果一个农民工按照规定享有各项保障制度，那么企业为其缴费约占工资总额的31%，个人缴费大概是10%，企业要支付516元/月，个人支付165.71元/月，这样的缴费率和所要程度的缴费金额，无论是对于盈利较低的企业还是对于收入比较少的农民工，负担都显得过重。

2、农民工流动性大，保险关系转移接续困难。据原劳动保障部的调查，农民在一个单位工作3年以上的只占20%-30%，在外出农民劳动力中，有就业岗位但是不稳定的占40.6%。这种巨大的流动量，对相关劳动保障部门的人力、物力、财力和基础设施都提出了巨大的挑战。2011年，《社会保险法》的实施，为社会保障的转移接续提供了法律的保障，但是在具体操作过程中，仍然会遇到很多的问题。一是手续繁琐，二是社保基金的转移只能转移个人账户中的部分，而社会统筹的“大头”部分只能留在原工作地。三是，对于偏远地区的农民工，其户口所在地的社会保险制度不健全，从而造成社会保险关系无从转移的困境。

3、法律制度不健全。面对农民工这一庞大的社会群体的社会保障需求，我国并没有一部专门针对农民工社会保障的专门法律。有关农民工的利益诉求，只能参照劳动法、社会保险法等相关法律执行。各地虽有针对农民工的规章和条例，但是这些规章条例缺乏统一性，立法等级低、稳定性和权威性差。这就造成在时间过程中，侵害农民工权利的事情时有发生。由于法律制度的不健全，造成责任的缺位。各级劳动监察部门在监察企业为农民工缴纳社保方面力度不够，是造成农民工的参保率低的原因之一。

4、农民工个人、企业、地方政府对参保不积极。首先，农民工进入城市的主要目的就是有更高的收入，农民工微薄的收入，保障当期的生活已经有困难，就自然不会再把钱用在保障长远利益上。其次，农民工流动性强，在农民工的流动过程中，由于社保转移手续繁琐，有些甚至无法转移，导致有些农民工不愿意参保。再次，我国劳动力相对过剩，農民工在就业市场上缺乏足够的竞争力，这就造成他们为了获得一份工作，不向雇用者提出社会保障的要求，直接放弃了他们社会保障的权利。

农民工工作的单位多集中在民营企业、乡镇企业和个体工商户，这种企业往往科技含量低，利润空间较小，如果按照规定给农民工缴纳社会，单位负担加重，会降低企业的竞争力和市场效益。在这样的情况下，企业会瞒报少报农民工数量，少缴或不缴社会保险。

在具体实施过程中，地方社会保障改革的动力不足。一方面，农民工在流动之后，只能转移社会保险的个人账户部分，统筹部分仍留在了原工作地，所以，地方政府不仅没有为农民工社会保障承担相关责任，而且，还从农民工的养老等社会保险的统筹部分获得利益，侵害了农民工的权利。另一方面，地方政府害怕给农民工缴纳社会保险的费用，会加大企业负担，影响当地的投资环境，减少政府的财政收入。

三、建立健全农民工社会保障制度的建议和对策

1、建立针对农民工的社会保障政策

实现社会保障制度的城乡统一无疑是现行社会保障制度的发展方向，就业稳定的农民工社会保障制度并入城市社会保障制度也是一种大势所趋。但是，现在农民工经济实力较弱，流动性强，把农民工纳入到城镇社会保障体系中显然不现实。所以，建立一种低水平缴费，低水平享有，易于和现有保障制度衔接的制度。由于农民工在城市所从事职业的特殊性，应先优先解决其工伤保险、医疗保险和养老保险问题，完善其生育保险和失业保险，循序渐进，逐步到位。另外，社会保障制度不仅包括社会保险，还包括社会福利和社会救助等。城市居民享有的保障房、子女入学教育、带薪培训等应进一步向农民工扩展，使他们享受到和城市居民均等的公共服務，增强农民工对城市的适应性和认同度，加快他们市民化的进城。

2、建立进城农民工社会保障关系转续机制

（1）完善社会保障信息管理系统。为了能够实现进城农民工社会保障关系顺畅地转移接续，①要进一步优化“金保工程”—社会保障信息管理系统，把纸介质传递信息的方式逐步转变为电子介质的传递方式。②实现社会保障各经办机构的联网和信息互通，保证社会保障信息系统内各子系统数据信息的有效快速对接。③建立中央数据库，尽可能多的收集参保的进城农民工的信息和数据，从而实现全国所有的终端站点的相互交流、实时的办理，并逐步实现各地计算机网络的同一平台、统一数据库。

（2）提高统筹层次，统一全国的缴费记录和格式。社会保障的统筹层次与适应人的流动性高度相关，统筹层次越高，越有利于进城农民工的流动。社会保障基金统筹层次低是我国目前社会保障制度存在的突出问题。除基本养老保险基金基本做到省级统筹外，其他四项社会保险基金的统筹层次多数地方还处于县市一级，这不仅有悖于社会保障的社会共济原则，也给社会保障关系跨地区转移带来了很大的困难和风险。以养老保险为例，《城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法》实施之前，在我国220多个地级城市间的2000多个统筹单位互相转移几乎不可能，但办法实施后，实现基本养老保险关系在31个省、直辖市、自治区之间的转续则相对容易操作一些。同时，通过统一全国的缴费记录和格式，全国执行统一的数据标准和应用系统。以医疗保险为例，其异地转续流动结算的重要性和迫切性不亚于养老保险，但目前这方面的进展较之养老保险显得更加滞后，其“画地为牢”的割裂破碎程度也更加严重。统一全国的缴费记录和格式后，进城农民工异地就医可方便结算。

3、建立进城农民工社会保障法律法规制度

加快推进进城农民工社会保障的立法工作。国家的法制规范，不仅为推进国家社会保障制模式的社会保障制度的发展提供权威的依据，而且是对社会保障制度的可靠性、安全性的最高担保，从而是新型社会保障制度定型发展的必要条件，也是城乡居民对社会保障制度抱有信心的必要保证。目前，在农民工社会保障法律法规方面，存在立法多空白、层次低和不完善的状况，因此，必须打破现有社会保障政策“划疆而治”的格局，建立全国统一的农民工社会保障法律法规，增强法律政策的权威性。尽快制定或出台针对农民工的全国性的社会保障法律法规，确保在实施农民工社会保障制度时有法可依。

【参考文献】

[1] 魏后凯. 走中国特色的新型城镇化道路[M]. 社会科学文献出版社， 2014.

[2] 樊小刚， 陈 薇. 公共政策：统筹城乡社会保障[M]. 经济管理出版社， 2009：145.

[3] 徐 杰， 高 君， 夏利霞. 城乡统筹背景下进城农民工的社会保障问题探讨[J]. 2012（1）.

【作者简介】

李俊凤（1986—），女，汉族，河南开封人，法学硕士，单位：郑州大学，主要研究方向：当代中国社会发展研究。