浅谈船舶出入境边防检查预报、申报的现状及思考

【摘要】立足边防检查具体工作实际和近期前往部分海港口岸调研实际，仅就船舶出入境边防检查预报、申报现状浅谈个人不成熟看法如下，以供探讨。

【关键字】船舶；出入境；边防检查；预报；申报；现状；思考

2013年7月1日正式施行的《中华人民共和国出境入境管理法》（以下简称“出入境管理法”）第五十一条规定，出入境交通运输工具负责人或者交通运输工具出境入境代理单位应当按照规定提前向出入境边防检查机关报告入境、出境的交通运输抵达、离开的时间和停留地点，如实申报员工、旅客、货物或者物品等信息。这是国家首次将边防检查预报、申报制度上升到法的层面，足见其在现实工作中的重要地位。立足边防检查具体工作实际和近期前往部分海港口岸调研实际，仅就船舶出入境边防检查预报、申报现状浅谈个人不成熟看法如下，以供探讨。

一、船舶出入境边防检查预报、申报的作用及现状

对边防检查机关而言，交通运输工具出入境预报、申报的作用主要有：一方面，能够提前获悉当日业务工作情况，从而科学部署勤务、合理安排警力，确保各项工作有序进行；另一方面，便于及时进行风险评估，通过对交通运输工具及其载运旅客、员工信息进行审查，核实其是否有违法违规犯罪嫌疑，进而采取相关针对性措施，以确保口岸安全稳定。相较于空港、陆地口岸，海港口岸执勤点分布散、远、偏，不利于警力集中，因而预报、申报制度对于海港边检站做好口岸通关工作显得尤为关键。

根据公安部要求，出境、入境船舶应当在离开口岸6小时前（停泊不足6小时的，在办理入境预报时）、抵达口岸24小时前（航程不足24小时的，在驶离上一口岸时），按规定向出入境边防检查机关预报总申报单、船员名单、旅客名单等情况信息。船舶出入境预报、申报工作目前普遍由船方代理人实施，主要通过电话、传真、网络传输、递交纸质单据等方式进行。从调研反馈情况来看，成效明显，正是基于对预报、申报信息的严格审查，海港边检站查获了不少违法犯罪嫌疑人员。

二、当前船舶出入境预报、申报工作存在的不足

虽然船舶出入境预报、申报工作当前开展有序，为边检机关履行“顺畅通关、严密管控”职能发挥了巨大作用，但一些不足仍需引起注意。

一是工作有关机制方法仍有完善空间。虽然出入境管理法等法律法规对船舶出境、入境行为的预报和申报进行了规范，但涉及船舶出港、入港行为的却较为模糊。按照国际惯例，船舶属于船旗国“拟制领土”，外籍船舶在我国国内港口间移泊时，需要按照边检机关要求办理出港或入港手续，当前办理流程、操作环节与出境、入境手续大致相同，但由于法律规定方面原因，如何处理出港、入港外籍船舶未及时预报等情形较为棘手。

二是给予服务对象的“容错”空间不够。鉴于预报、申报的重要作用，边检机关对其信息不准确的处理是严厉的。一艘船舶入境或出境申报时只要有一名船员或旅客信息出现了差错，该船负责人将会受到一万元罚款处罚，如有11名以上人员信息不准确，罚款金额在此基础上依次追加至五万元，另有未按规定时限、形式申报情形的，一并处罚。该举措的积极作用与现实意义毋庸置疑，但预报、申报工作毕竟是由“人”来实施，百密之中偶尔出现类似把英文字母“O”当成了阿拉伯数字“0”等疏忽在所难免，设置一定范围的“允许犯错”空间是否更为合理？一名船方代理人曾直言，现在申报压力很大，稍有不慎，半年奖金泡汤。

三是相关“自定义”空间比较宽泛。根据违反出入境管理法行为认定及其行政处罚裁量标准规定，申报货物或者物品等信息不准确的，处五千元以上一万元以下罚款。那么“不准确”范围应如何界定？如一艘散货船载运煤炭入境，代理人申报数量时存在些许误差，直接认定为“不准确”是否妥当？部分边检站认为，进出口货物只要不涉及国家秘密或属于其他违禁范畴，主要是由海关具体负责管理，申报清楚种类及大致数量即可；而有的则认为，既然法律有规定，那么任何与实际的不符均应视为“不准确”。类似情况在船舶因故急需临时出境、入境而无法及时在规定时限内预报等情形的处理上也有存在。这就是为什么同一事件在不同口岸有不同结果的原因之一。

三、关于改进完善的几点思考和建议

针对船舶出境、入境边防检查预报和申报现状以及存在不足，从进一步改进完善边检机关口岸工作角度出发，个人思考与建议如下。

1、转变理念、简政放权，进一步便利通关。立法是国家意志的体现，行政执法机关工作中应注重遵循这一导向。出入境管理法对外籍船舶在国内港口间移泊行为提及不多，表明国家对此持“放宽从简”态度，边检机关为此应及时转变工作思路理念，从优化出港、入港手续办理流程和方式着手，在确保安全基础上，积极进行勤务改革。将精力重点放在把牢入境、出境检查关上，立足现有工作机制和科技设施手段完善，整合船舶及其载运人员相關信息核查工作，实现数据信息“一次申报、多次使用、各方共享”，并给予服务对象信任并依法“放权”，避免资料录入、船体检查、证件查验、人证对照等工作重复，从而简化预报、申报环节，真正做到入港、出港外籍船舶“随到随检、随报随办”，使原有部分问题不再是“问题”。

2、以人为本、诚信引导，建立健全“弹性”惩戒机制。合理区分入境、出境信息申报出现差错情况，经查实有主观恶意、造成不良影响或产生后果的，坚决依法实施处理；对没有主观故意，仅是偶尔疏忽造成的差错，建议纳入“诚信管理”体系，即根据口岸实际设定“差错限额”，申报差错在限额内的，可依照“诚信管理”相关措施对当事人及其所属单位进行相关惩戒处理，如超出限额幅度，按法律规定实施处罚，从而在严格执法的同时，充分予以人性化关怀。

3、细化规则、规范做法，实现边检执勤执法工作的整齐划一。出境、入境边防检查属于国家事权，执勤人员一言一行体现着国门象征，情形相同但处理不一的做法显然与要求不符。边检站与边检站之间应建立高效、畅通的学习交流渠道，及时交换各类新情况新问题的处理意见，共同研究探讨更为合理、可行的做法；针对各口岸边检站在理解法律法规、规范性文件方面存在的差异，上级主管机关应在不断强化调研和反馈信息收集的基础上进一步细化相关工作规范，同时加快各类工作指导意见的制定与出台，全面推动边检执勤执法工作规范化有序深入。

【作者简介】

韦苇（1980—），男，壮族，广西贵港人，本科学历，单位：公安边防部队高等专科学校出入境检查教研室，主要研究方向：边防检查。