试论国有企业制度中存在的问题及对策

穆朝

【摘要】虽然一直在进行着改革与进步，但是国有企业制度一直存在着问题，逼着从国有企业制度所面临的环境着手，分析国有企业制度中存在的问题并提出相关对策，希望给读者一些借鉴与启发。

【关键词】国有企业；制度；问题；对策

一、当前国有企业制度建设面临的环境

任何企业制度都是一定的社会经济制度和经济体制下的产物，对企业制度的选择，也必然要受到具体的宏观经济制度环境的影响。

1、国内市场环境。党的十八届三中全会提出建立统一开放、竞争有序的市场体系，是使市场在资源配置中起决定性作用的基础。必须加快形成企业自主经营、公平竞争，消费者自由选择、自主消费，商品和要素自由流动、平等交换的现代市场体系，着力消除市场壁垒，提高资源配置效率和公平性。推进国有企业完善现代企业制度。国有企业属于全民所有，是推进国家现代化、保障人民共同利益的重要力量。国有企业总体上已经同市场经济融合，必须适应市场化、国际化新形势，以规范经营决策、资产保值增值、公平参与竞争、提高企业效率、增强企业活力、承担社会责任为重点，进一步深化国有企业改革。健全协调运转、有效制衡的公司法人治理结构。建立职业经理人制度，更好发挥企业家作用。

2、国际市场环境。和平和发展仍是当今世界的主题，进一步解放思想、推进改革开放，与国际市场进一步接轨是大势所趋。但国际形势动荡，经济危机接连爆发，国际经济发展的环境充满曲折。中国加入世贸组织，企业面临的市场是国际和国内两个市场，改革开放使国外企业加入到抢占市场的队伍中，中国的企业也进入了国际市场，市场份额的竞争使中国企业形成压力，对企业管理的精细化、产品质量和服务、科学技术、人才素质提出了更高的要求，才能保证企业实现长期可持续发展。

3、企业内部环境。在企业内部，国有大中型企业已基本完成了公司制改造，初步建立了现代企业制度，并且按照《公司法》运行。随着企业大规模重组、改制、转型，大集团下的母子公司体制也有增多的趋势，企业战略发展向大集团、规模化、产业化方向迈进，管理跨区域、跨行业等特征特别突出，在市场机遇面前，集团对子分公司控制能力和管理难度在逐步加大，而外部的竞争与供求以及企业的盈利性特点又使企业面临更多的风险和挑战。企业的体制、机制需要与快速发展的形势相适应。

二、国有企业制度中存在的主要问题

1、体制方面的问题。从中国企业改革情况来看，一些企业通过规范的公司制改造，建立了比较规范的法人治理结构，形成了较为科学的决策体制和激励、约束机制，提高了市场竞争力。但也仍有一些企业，在公司治理与机制上存在各种不规范的问题，集团公司与下属子分公司职责界定不清，集团公司过多插手子分公司管理。

外部治理问题。社会的经理人才市场的发育处于初级阶段，市场化的经理人员选拔、激励与约束机制没能有效地建立起来。国有企业更多地使用内部管理人员，或由各级国资委委派担任经理层主要领导，这导致企业管理资源的配置缺乏效率，经理人市场对企业的监控作用也非常有限。法律环境不成熟，公司法没有限制董事会与经理层兼职的特殊性规定，没有限制董事会、股东会的权力。

2、机制方面的问题。随着经济体制改革的不断深化和企业规模的不断扩大，企业内部现有的制度有些已经过时，不能满足当前企业发展的需求，一些不规范的企业制度甚至已经严重影响了企业的可持续性发展。（1）企业制度不健全。（2）制度缺乏有效性。（3）制度缺乏系统性。（4）制度缺乏协调性。企业制度与企业整体发展目标不相协调。企业制度建设的根本是为了实现企业的相应经营目标，而有些企业在制度起草建设过程中就制度而制度，未注重宏观层面或过于宏观，未能结合企业的整体发展目标制定具体针对性并行之有效的方案。（5）制度执行不到位。目前，仍在企业内部存在“干多干少一个样，干与不干一个样”的现象。

3、监督制约的问题。企业重视经营工作，党组织围绕中心工作的结合不够，作用发挥不够。在干部选拔任用方面随意性大。财务、审计、纪委监督存在严重的不对称现象，缺乏自主权、决断权和强制权，很难对监督对象形成威慑和制约。例如纪委监督同级党委难，人事任免权关系仕途，是双重领导中的关键问题。一些管理者总是凌驾于制度之上，善于搞变通、搞关系，对自己没有约束力，这是建立有效制度的最大障碍，制度的权威性和严肃性打了折扣。能否在制度面前人人平等是我们的制度能否有效实施的基本条件。

4、执行与理解的差异。除了“摆脱困境”这个事关国企生存状态的硬任务交叉困扰、耗时耗力外，不可否认，执行和理解上的种种歧义，也制约着这项国企改革的大工程无法快速完成。这主要源自对“产权清晰”的不同认识。经济学视野中的现代企业制度，其理论假定首先是产权结构的多元化。如果是传统国有企业，其单一的国有产权安排原本是再“清晰”不过的。因此，除国家有特殊要求的一部分国有独资企业外，对大多数国有企业而言，建立现代企业制度，就意味着必须从单一的国有产权重组为多元产权结构，而在“抓大放小”中还意味着允许国有中小企业以出售、并购等方式转化为其他产权形态。正是在产权结构的变革与重组中，才需要依据不同所有者（出资者）的不同产权给出“清晰”的界定。关键在于，一旦实现了产权结构多元化，国有企业本质上也就“背离”了原有的体制属性，不再是传统或经典意义上的国有企业了。而在当时，思想解放的程度与力度未必能够就此层面完全达成共识。人们甚至在较长一个时期内，是寄希望于在国有体制包括国有产权体系不予触动的前提下搞好一个个国企的。但是，这条路肯定走不通，却又空抱幻想，这就必然影响到现代企业制度的彻底推进或快速推进，甚至出现了一定程度的扭曲与变形，比如在公司制改造中摇身一变弄出了不少“翻牌公司”。很显然，在“产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学”这十六字诀中，“产权清晰”是最赋予建立现代企业制度的改革意味或改革内蕴的，也是其根本所在、魅力所在。它直接决定着权责能否明確、政企能否分开、管理能否科学，或者在多大程度上能够实现“权责明确、政企分开、管理科学”。如果国有产权不能动，即使有改制甚至包装上市等举措，也很难说是真正建立了现代企业制度的。在“三年两大目标”期间，一些国企融资上市，结果却搞出个不伦不类的“股权分置”，实际上也反映出国有产权不可轻易流动、变更、重组等传统意识或保守观念还颇有市场和影响力，从而大大拖延或滞缓现代企业制度建立乃至完善的步伐。

三、加强企业制度建设的对策和建议

1、进一步深化国有企业改革。国有企业是推进国家现代化、保障人民共同利益的重要力量。国有企业必须适应市场化、国际化新形势，以规范经营决策、资产保值增值、公平参与竞争、提高企业效率、增强企业活力、承担社会责任为重点，进一步深化国有企业改革。

2、完善法人治理结构，形成有效的制衡机制。国有企业完善现代企业制度，以健全企业法人制度为核心，以产权关系明晰、法人制度健全、政企职能分开、经营机制灵活、管理科学规范为基本制度目标。关键要从产权改革入手，规范股份结构，实现股权分散化、多元化、合理化。健全协调运转、有效制衡的公司法人治理结构，坚持决策权、执行权和监督权三权分离、相互制衡的原则。减少高層管理人员交叉任职，真正使各利害关系层在权力、责任和利益上相互制衡，实现企业效率和公平的合理统一，并逐渐建立民主透明的决策程序和管理议事规则、高效严谨的业务执行系统、以及健全有效的监督反馈系统。建立科学合理的董事会组织架构，建立健全董事会专门委员会，包括战略委员会、审计委员会、薪酬委员会等，辅助董事会工作。合理划分董事会与股东会的职权及董事会与经理层的职权。完善监事会制度。改变监事会对董事会的依附关系，使监事会真正能够向股东会负责，真正代表股东对董事长、经理、公司的经营活动进行监督。完善经营班子的选拔、激励与约束机制。这种组织制度赋予经营者充分的自主权，又切实保障所有者的权益，同时又能调动生产者的积极性，是企业可持续发展的制度保障。

3、健全完善各项管理制度。企业制度建设是一个制度制定、制度执行、并不断完善、不断创新的发展过程。制度建设水平是企业综合管理能力的反映，企业的规范管理以及高效运作，都离不开完善和优化制度建设。企业制度在制定时，不仅要求在主观上是可行的，更重要的是在客观上也要可行。企业制度必须符合国家法律、政策及整体发展方向，同时根据相关政策适时调整。只有符合国家政策发展方向的制度要求，才能符合企业的发展方向，并促进企业的长远发展。同时应根据法律法规的修订，及时调整相关规范制度。

4、制定并完善企业发展战略和企业文化。如果一味地强调企业利润的最大化而无视企业的文化建设，企业的经营环境和经营活动会越来越受到限制。企业战略是企业发展的长远性规划和目标，没有发展战略的企业是没有前途的企业。塑造一个好的企业形象，一方面需要一个好的管理制度，另一方面还必须培养企业文化。企业文化是一种无形的巨大力量，它会潜移默化地影响企业成员的思维方法和行为方式。企业文化具有一种凝聚力，它可以促进企业的发展，企业文化对企业的影响无处不在，因此它也会影响着企业的管理。企业精神是企业文化的核心，在整个企业文化中起着支配地位。企业文化使企业员工拥有团队精神，使企业员工信仰明确，思想鲜明，企业文化的这种建设、引导和激励对企业内部控制的顺利实施是一种强大的无形动力。

5、加强党的建设，强化监督制约。坚持党的领导，充分发挥企业党组织的政治核心作用。在现代企业制度下，落实党管干部、党管人才、党管宣传的原则，认真考察、选派政治合格、业务强的干部出任董事和监事。十八大报告精神，紧紧抓住权力制约这个环节，使其成为整个政治体制改革的突破口。要加强对“一把手”的监督，建立企业重大决策集体审批制度，加强对关键岗位的定期稽查制度，完善和落实领导干部问责制，把权力关进制度的笼子里。充分发挥职工群众的积极性主动性创造性，发挥职工代表大会制度和工会组织的作用。加强作风建设，严格执行《党政机关厉行节约反对浪费条例》规定，在用餐、住宿、会务、公务接待等方面严格把关和监督；开展送温暖工程，多为群众办好事、办实事、密切党群干群关系。

6、重视人力资源的作用。企业应注重对关键岗位的人员配备和选拔，加强员工专业技能和管理技能培训，在招聘环节严格把关，保证企业员工的整体素质水平。建立集聚人才体制机制，择天下英才而用之，让人人都有成长成才、脱颖而出的通道，让各类人才都有施展才华的广阔天地。完善人才评价机制，增强人才政策开放度，广泛吸引优秀人才创业发展。

7、改革调整要确保节奏得当。所谓建立现代企业制度的提出，显然是对初期或前期国企改革的一种方向性的调整，恰到好处；而所谓建立现代产权制度的提出，又是对建立现代企业制度攻坚克难、寻求更大突破的一种根本性的调整，恰逢时机。如果不适时提出建立现代企业制度或者现代产权制度，出台太早或拖延过久，都无助于国企改革的健康推进。这就必须充分考虑到在整个改革调整的节奏处理上要时刻“把改革的力度、发展的速度和社会可承受的程度统一起来。每一个重大调整措施的出台，总是反映了大多数人的共同意志。民主，不是满足所有人的愿望；现代民主的范式往往是“听所有人意见，跟部分人商量，由少数人决断。”任何改革调整，都应是党内外充分发扬民主的结果，也是决策层与社会公众缔结某种“社会契约”的结果。而当前国企改革在节奏把握上则应特别注意防范和排除拖延倾向，不应深陷“危机改革”怪圈太久。

8、改革创新要确保意蕴深刻。建立现代产权制度，在国企改革攻坚突围的意义上以及解决深层次矛盾的意义上，都比此前的任何一个阶段更为深刻，因而其创新色彩也更为强烈，尽管从理论溯源看仍不是中国首创。有了30年改革开放的坚实基础，中华民族在下一步的改革创新方面是否能找到更加深刻的相关环节或突破口，无论是经济体制改革领域，还是政治体制改革领域，均堪称新的重大考验，直接维系着民族复兴的未来命运。

总之，企业的生存和发展，离不开企业制度的建设和完善。企业制度建设是一项长期、艰巨的任务，企业应在遵守国家法律、法规、政策的基础上，以充分认识健全完善现代企业制度为根本，加强科学管理，不断修订完善全方位、多层次、高标准的企业制度，提高现代化管理水平和工作效率，适应新环境新形势新挑战的要求，为企业的长足发展提供坚强有力的制度保障。

【参考文献】

[1] 许小珩. 论公司治理结构和现代企业制度[J]. 经济研究导刊， 2013（19）.

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[3] 汪 剑. 企业制度比较研究[D]. 中国海洋大学硕士论文， 2003.

[4] 中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定[N]. 人民日报， 2013.11.16.