底特律市政破产对我国地方政府负债状况的警示

刘文婧++海伦++邵诗杰

自1994年分税制改革以来，我国地方政府的一部分财权收归中央，增加了中央财权的分配比例却没有调整事权的分配比例，导致中央与地方的事权和财权不对等，使得地方政府的财力捉襟见肘，造成近年来地方政府债务大幅度增加的局面。但是由于地方政府偿债能力较差，1995年颁布了《预算法》，明确规定“除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券”。虽然《预算法》禁止地方政府发行地方政府债券，并要求地方政府按收支平衡原则编制预算，但实际情况却与法律规定有一定的出入，并隐藏着巨大风险。

一、地方政府破产制度

政府破产，并不是在剥夺政府的“法人资格”，而是为了让政府真正摆脱财政危机，不至于使公共财政收支陷入某种恶性循环之中不能自拔。政府作为最重要的公共组织担负着管理社会公共事务，协调社会公共利益的使命。然而一旦政府资不抵债无法有能力的履行自己的职能，从理论上说就意味着政府面临破产。

政府破产区别于一般意义上的破产，由于作为破产主体的地方政府的性质是公共性，该主体提供的服务亦具有公共性，这使地方政府破产在性质上与一般的企业、自然人破产不同，其与普通破产的最大的区别是在保护债权人利益的同时，必须保证政府提供公共服务的能力。而在债权债务关系上，一般自然人破产与企业都涉及到财产的扣押和清算，而为了维护政治稳定，确保基本公共服务，在涉及地方政府破产程序时，虽不能免除破产后的地方政府不能支付的偿债义务，但不需要考虑清盘，这很大程度上限制了债权人对地方政府资产的扣押权利。

二、地方政府破产的借鉴

（一）典型案例

底特律是通用、福特、克莱斯勒等三大汽车巨头的所在地，是美国重要的汽车城市，曾是美国制造业的象征和骄傲。破产前，底特律的城市治安声名狼藉，而种族问题依然困扰着该城市。同时，由于财政预算不足，城市的公共服务也不断变糟。昔日辉煌的“汽车之城”，已经成为暴力犯罪频发、失业率高企，以及深陷财务危机的美国“最悲惨的城市”。2013年12月3日，美国联邦破产法官Steven Rhodes宣布，底特律市符合联邦破产法第九章的相关规定，符合立即申请破产保护的资格。该城市欠债高达180多亿美元，无力偿还债务。这是美国史上规模最大的城市申请破产保护案件。接下来该市进行债务重组，根据之前申请破产城市的惯例，破产的最终目的是让债券持有人、企业雇员、居民和退休人员共同承担债务成本。政府与债务人就削减养老金和退休福利反复商谈，最终达成削减70万美金的重组计划，还提出未来十年内总额为140亿美元的投资振兴计划。于2014年12月10日，底特律宣布将结束法庭保护，正式宣告摆脱美国历史上最大的市政破产案。

（二）案例分析

底特律政府破产的直接原因可归纳为外部环境因素和内部管理因素。外部环境因素表现为：2008年金融危机突然爆发，重创该市的汽车工业，使得通用和克莱斯勒公司不得不大量裁员，加之欧洲和日本汽车工业的迅速崛起并在全球占据大量的市场份额，导致底特律三大汽车巨头的全球销售额在2009年低到谷底。内部因素主要涉及到产业结构、人口流动和沉重的养老金负担等具体如下：

第一，底特律的城市产业结构单一。对一个城市来说，单一的产业结构抗击风险的能力相对较差，一旦支柱产业陷入困境，整个城市的经济就会受到影响。底特律以汽车产业为主，当地经济总量的八成都是依赖于汽车产业，该市的九成人口都从事与汽车产业有关的工作。前面提到外部环境对汽车行业的冲击，加之当时市政府只注重汽车产业对经济和城市的发展没有及时发展第三产业，从而使得单一的产业结构导致经济问题在国际金融危机时期集中爆发，当地三大汽车巨头同时陷入了破产的边缘，进而加剧了该市财政危机。

第二，三次城市人口流失加剧城市破产。1960年底特律爆发的黑人暴动导致大量白人迁移，引起底特律人口的第一次流失；在美国的产业转型阶段，底特律的人口在短短的十年时间锐减25%并从一个国内有数的大城市完完全全变成了一个中等大小的黑人城市。这是底特律历史上的第二次人口流失；次贷危机和金融危机的冲击、通用和克莱斯勒两大公司的破产、公共服务的减少、犯罪率的飙升等导致第三次人口流失。三次人口流失使底特律失去了大量的劳动力和税收来源，导致财政进一步枯竭，加剧了城市的破产。

第三，政府的负债过高，收支严重不平衡。底特律政府一方面要维持一个约360平方公里的大城市日常运营，为了摆脱城市衰落的局面，市政府投入了巨额资金用于城市该在和基础设施建设，但是大多数项目都是经营亏损，反而为开发商和政治家谋利益，却没有使市民生活得到改善。另一方面还要支付大量的医疗和养老金等公共支出。据统计底特律在2013财年总体的债务规模达到182.5亿美元，其中养老金方面的负债约35亿美元，其他离职后福利负债高达57亿美元，而2013财年底特律财政收入总额仅为11.21亿美元，负债远远超过了财政收入，导致底特律政府无力偿还，最终破产。

三、底特律破产事件对我国的借鉴

我国的破产法并不包括企业之外的债务人，中国内地只有企业破产的案例，自然人和政府尚无出现破产，但并不表示我国的地方政府负债不存在威胁。中国需要克制地方政府债务规模的扩张，警惕其中的风险。虽然中美两国政治体制、社会管理、财税体制的国情差异巨大，但从城市和经济发展的规律入手，得到底特律政府破产的借鉴如下：

第一，发展城市主导产业，培育多元化的产业格局。城市的主导产业是城市的核心竞争力之所在，但同时还要重视城市产业的均衡发展。主导产业并不等同于单一产业，城市不只需要核心竞争力，更需要综合竞争力，要依靠主导产业的强劲竞争优势来辐射和带动其他产业以及地区经济的发展，形成产业多元化的格局，从而分散风险提高应对外部冲击。

第二，完善转移性支付制度，厘清事权与财权的关系。从当前我国的中央和地方财政的收支情况来看，中央财政收入高于支出，地方则是支出远远大于收入。特别是“营改增”全面实施以来，地方财力再一次被削弱，所以当前要解决的是政府财权与事权的再平衡问题。按照事权与财权相匹配的原则，要完善当前的转移性支付制度，提高转移制度的规范性和透明度。对于一般性的转移支付用于与城镇化相关的基本公共服务提供领域，以及城镇地区基础设施升级投资，从而实现财政支出的基本公平；对于专项转移支付，要加强对其项目使用的监管，保证专款专用，最大限度压缩权力寻租的空间。

第三，以提供优质公共服务为导向，建设服务型政府。我国的政体体制不同于美国，美国的各级政府是独立的个体，而中国则是庞大的层级组织，牵一发而动全身，地方政府的负债总是由中央政府无限“兜底”，而当地的经济发展、公共服务、城市建设等方面的支出也都是政府来买单，使得地方政府通过大量举债来解决这些问题。通过全能政府向服务型政府的转变，引入公私合营模式，降低政府的交易成本，使地方政府逐渐从直接的投资经营中退出来，主要承担日常管理和服务的责任，那么地方政府就可以把更多的精力放在教育、医疗、社保等公共服务上，这样也有利于减少或化解因投资活动而形成债务风险。（作者单位：云南大学）

参考文献：

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