自然资源产权制度改革方

向顾月

摘要：我国长期实行的粗放型、资源依赖型经济增长方式，已经产生了社会需要与资源短缺之间巨大的矛盾，同时也对生态环境造成了巨大的伤害，而现存的自然资源产权制度是我国自然资源破坏和开发利用失控的制度根源。文章通过分析我国自然资源产权的现状和问题，以及在借鉴国外的基础上，提出我国自然资源产权制度改革的方向是不仅要将市场配置资源与政府行政管理相结合，除此外，还需在自然资源公共所有权为主导的基础上，明晰所有权的界定。

关键词：自然资源产权制度 改革方向 资源资产化

一、引言

长期以来，我国实行的是粗放、资源依赖型的经济增长方式已经对生态环境造成了巨大的伤害，而现存的自然资源产权制度是我国自然资源破坏和开发利用失控的制度根源，因此需要健全自然资源产权制度，用制度来保护生态环境，提高资源配置效率，保障资源节约利用。我国自然资源产权制度的改革要充分发挥市场配置资源的基础性作用，将市场机制引入到自然资源中，在明晰产权的基础上，对自然资源进行合理定价，制定相应的交易制度。

二、自然资源产权内涵及特征

（一）自然资源产权内涵

自然资源本身是一种特殊的生产要素。从自然属性来看，拥有可再生性与不可再生性，不可再生资源具有明显的耗竭特性，过度开发利用，会加速其耗竭①，而可再生资源虽然具有自我再生机能，但若过度使用，也会陷入不可逆转的资源退化。这些性质决定了自然资源及其资产存在产权归属问题，所谓的自然资源产权是指自然资源使用权、所有权、收益权和转让权等其他有关权利形态的统称，是对产权权利的主体，包括个人、政府部门、组织、和企业等，对一种具体自然资源权利属性的清晰界定②。

（二）自然资源产权特征

德姆塞茨指出：“产权的一个主要功能是引导人们实现将外部性较大的内在化的激励③”。这一切功能的发挥是以产权的清晰界定以及产权交易为提前的，自然资源与其它的财产性资源有几点不同，自然资源有其自身的特点，其概括为以下特点：

第一，自然资源产权是一组权利的总称，同时这些权利组合又是分开的，这也导致产权安排具有多样性和复杂性的特点，一个主体可能对自然资源不享有所有权，但可以拥有使用权或不同的主体，也可能对同一种自然资源分别拥有权利④。

第二，产权的边界的清晰界定较难，大部分自然资源具有经济物品的有用性、稀缺性和可耗竭性以及很强的公共性、正负外部性等特征，正是由于这些特征导致自然资源产权难以界定，而清晰的产权界定是建立并健全自然资源产权制度的基础。

第三，在法律规定的权利以外，由特定的社会习惯认可的资源使用者也可以通过进入权和经营权从法定产权者获得直接或间接地经济效益⑤。

三、我国自然资源产权制度现状及问题

（一）我国自然资源产权制度现状

由于资源的种类不同，在所有权，使用权以及相关经营权上的安排也不同，这是自然资源产权制度不同的特点，其中，使用权可以分为建设用地使用权，矿业的探矿权，采矿权，承包经营权等，他们可以通过许可证等形式取得。

（二）我国自然资源产权制度存在的问题

1、自然资源产权界定不明晰

随着实践的发展，我国现有的公私产权混合、产权分离的自然资源产权制度，显露出一些与市场经济和资源可持续利用不协调的问题，而自然资源产权不清晰的后果就是造成资源的掠夺性使用。近年来，我国许多地区大气污染加重，雾霾围城的情景不断出现，就是因为大气作为“无主”资源被过度利用了⑥。

2、自然资源产权流转制度存在缺陷

自然资源产权交易若要顺利进行，须要提高自然资源产权配置效益，但我国现行的自然资源产权流转制度却存在着缺陷，自然资源产权流转制度的缺陷，就相当于否定了市场机制配置自然资源的作用⑦。

3、自然资源所有权过度求公以及使用权界定不明晰

在所有权方面，因为过度强调“公有产权”从而导致其比重过大，其中尤其是国有产权处于绝对优势，基本上没有完整的个人所有权。

在使用权这块，其限制非常的多，稳定性方面不能保障，界定方面也不清晰完善。其主要表现在了政府会干涉农民的自主经营权，同时，相应的集体组织也会有干涉，因此农民的自主经营权就不能得到保障，不能够使用，还有另外一个方面的稳定性缺乏，主要造成原因就是农民可以根据自己的需求或者需要将承包经营权限一再的延长，使其行为短期化。

四、自然资源产权制度的国外经验

自然资源的产权是资源管理的核心问题。综观发达国家自然资源管理体制，大都经历了由被动的、解决纠纷式、“后发性”的管理，到逐步逐步进入主动、理性、 “先导性”的科学法制管理。虽然其他各国存在着经济社会发展水平参差不齐，但对资源的管理都是非常重视的，都设有专门部门、机构，管理一类或几类自然资源。无论哪种自然资源产权制度，在具体的运营过程中都有以下几个共性：

（一）以市场作为国有资源配置的基本手段

当今师姐多国推行的几乎都是混合经济制度，以市场作为资源配置的基本手段，国家对市场进行必要的经济、法律等方面的调节。

（二）制度完备，市场经济是法制经济、规范经济

经济生活中的生产、分配、交换和消费等关系只有以法律为基础，才能保证市场运行的平等性和规范性，才能满足市场主体利益最大化的要求。因此，市场经济国家都以比较完备的法律、惯例来协调各经济主体之间的关系。

（三）政资分离，政企分离

政资分离是政府的公共管理只能和作为国有资源的相关出资人职能的分离，这是政企分离的前提条件。这就要求成立专门的机构来履行国家作为国有资源出资人的职责。惟有政府的行政管理只能和国有资源所有者的职能分离开来才能为国有资源管理的政企分离创造条件。政企分离是指政府的公共管理职能和国有资源经营企业的经营管理职能相分离。

（四）分级所有，分层管理

一般情况下，各国中央政府并不拥有该国的所有国有资源或自然资源，而是采取分级所有的制度。分级所有是指中央政府往往拥有重要的自然资源所有权，以增强国家的宏观调控能力，维护加强国家的经济统一；地方政府拥有国有资源中除了中央政府拥有的部分，这不仅能增加地方政府发展地方经济、造福地区居民的手段和能力，也有利于调动地方政府加强国有资源管理的积极性。分层管理是指中央政府并不直接管理自己拥有的自然资源，而是国有资源的行政管理机构交给国有资源的经营企业来管理。

五、自然资源产权制度改革方向

对于不同经济发展程度和文化背景的国家而言，无论是资源私有产权制度还是公有产权制度的产权相对效率是不同的，对于一些国家来说，产权改革的最优目标是实现多数人的产权，但对于另一些国家而言，也许少数人的产权反而是最优的。从自然资源产权制度的变迁历程中，不难看出制度改革的方向是要充分发挥市场配置资源的基础性作用。但是，以市场配置资源为制度改革之方向并不等同于自然资源所有权的私有化。

由于交易成本的存在，市场配置资源也并不一定就是最有效率的，自然资源所提供的多种服务并不能受到市场的适当调节，因为一个自由化的市场体系不可能产生出最优的资源配置。因此，自然资源配置应是市场配置资源与政府行政管理的有机结合，对各类自然资源的开发利用，必须根据不同的情况，国家对之进行相应的限制或禁止，这也是实现生态文明的内在要求。

我国自然资源产权制度改革的目的是非常明确的，即弥补现行自然资源产权制度环境保护功能的缺失，我国自然资源产权制度的终极关怀是实现人与自然的和谐相处，即建立生态文明的和谐社会。健全自然资源产权制度首先要完善自然资源产权制度的基础，就此提出以下两点建议为完善我国自然资源产权制度的基点。

（一）以自然资源市场配置为方向

科斯认为在交易费用为零的情况下，不管权利如何进行初始配置，当事人之间的谈判都会导致资源配置的帕累托最优；在交易费用不为零的情况下，不同的权利配置界定会带来不同的资源配置；因为交易费用的存在，不同的权利界定和分配，则会带来不同效益的资源配置，所以产权制度的设置是优化资源配置的基础，而科斯定理的两个前提条件是：明确产权和交易成本⑧。

在中国，不同资源要素的市场配置程度虽有所不同，但总体来看，自然资源行政配置模式仍占据主导地位，这意味着中国自然资源利用权交易制度的进一步推进是以政府行政配置资源制度的让步为条件的。

（二）以自然资源公共所有权为主导，明晰产权的界定

尽管目前大部分国家都在实行市场经济，但社会主义制度的存在和影响仍是无可争辩的事实。目前，我国以社会主义公有制为主体，坚持公有制作为社会主义经济制度的基础；在以公有制为主体的条件下，发展多种所有制经济，这一特点是由我国的社会主义性质和触及阶段的国情所决定的。

对于“共同财产”有一种颇具代表性的观点，即：“这种财产如果转归私人所有，就会具有真正的价值。与此紧密相关的观点是，政府财产转归私人财产，将肯定会提高财产的价值。但是，先验的推理不能表明私人所有一定会比政府所有更具有效率⑨。”许多自然资源，尤其是典型的环境物品，因经济、技术、政治、文化等种种因素是很难被私有化的，或者更确切地说，私有产权的界定、履行和保护费用都极高。相反，建立公共所有权则是可行性选择。在大多数社会中，例如矿藏、森林和渔场等自然资源的私人所有权是罕见的。在自然资源公共所有权之下，并不影响自然资源利用权的私权性质及其配置资源的功能，但同时也要进一步明晰所有权。现阶段，推进我国自然资源产权制度改革，需要相对稳定的所有权安排，即应有一个以公有产权为主体的过渡阶段，在此基础上先界定好其他权利，再实现部分资源所有权的私有化。

在公有产权内部，清晰界定国家所有权与集体所有权的界限，防止集体所有权为国家所有权侵蚀。（作者单位：四川大学）

注释：

①高宇，王守雷，论我国自然资源产权制度改革下的创新与反思[J]，法制与社会，2011（03）中.

②赵娜， 自然资源产权制度建设有待破题[N]，中国环境报，2014-11-25.

③德姆塞茨《关于产权的理论》《财产权利与制度变迁》上海三联书店1991年版第98页。

④谢地，论我国自然资源制度改革[J]，河南社会科学，2006年，Vol.14，No.5.

⑤黄海燕，完善自然资源产权制度和管理体制[J]，宏观经济管理，2014年第8期.

⑥孟昌，对自然资源产权制度改革的思考[J]，改革，2003（05）.

⑦李义平，我国自然资源产权制度构建研究》评价[J]，中国经济时报，2010年7月2日，第006版。

⑧邓玲，<人口资源与环境经济学>课件，四川大学，2015年.

⑨张容华，我国自然资源产权制度的完善思考，中国环境资源法学研究会2014年年会暨2014年全国环境资源法学研讨会，中国广东广州.

参考文献

[1]李义平，《我国自然资源产权制度构建研究》评价[J]，中国经济时报，2010年7月2日，第006版。

[2]王敏，试论自然资源产权制度变革，生态文明与林业法治——2010年全国环境资源法学研讨会论文集，哈尔滨，2010.07.30-8.2.

[3]王玮，自然资源资产产权制度十问[N]，中国环境报，2013-11-29.

[4]赵腊平，周铸，十八界三中全会公报首次提出.健全自然资源产权与用途管制制度[N]，中国有色金属报，2013年11月19日，第005版.

[5]赵娜， 自然资源产权制度建设有待破题[N]，中国环境报，2014-11-25.

[6]范振林，自然资源产权制度改革研究[J]，中国矿业，2014（12）第23卷增刊2。

[7]德姆塞茨《关于产权的理论》《财产权利与制度变迁》上海三联书店1991年版第98页。

[8]邓玲，<人口资源与环境经济学>课件，四川大学，2015年.

[9]谢地，论我国自然资源制度改革[J]，河南社会科学，2006年，Vol.14，No.5.

[10]孟昌，对自然资源产权制度改革的思考[J]，改革，2003（05）.

[11]高宇，王守雷，论我国自然资源产权制度改革下的创新与反思[J]，法制与社会，2011（03）中.

[12]黄海燕，完善自然资源产权制度和管理体制[J]，宏观经济管理，2014年第8期.

[13]张容华，我国自然资源产权制度的完善思考，中国环境资源法学研究会2014年年会暨2014年全国环境资源法学研讨会，中国广东广州.

[14]张杰，对我国自然资源产权制度的认识与思考[J]，商，2013年第7期.

[15]周瑜琳，自然资源产权制度”概念初探，中国环境资源法学研究会2014年年会暨2014年全国环境资源法学研讨会，中国广东广州.

[16]王颖春，自然资源产权制度待明晰 生态红线或明年划定[N]，中国证券报，2013-11-13.