基于COMPACT模式政府与非营利组织关系的发展研究——以英国政府实践为例

王韶钏（云南大学公共管理学院，云南 昆明 650500）

基于COMPACT模式政府与非营利组织关系的发展研究
——以英国政府实践为例

王韶钏
（云南大学公共管理学院，云南 昆明 650500）

“伙伴关系”是20世纪末，在政府与民间社会关系发展中受到重视的模式之一。1998年英国政府首先签署COMPACT（政府与志愿及社区组织关系协定），将政府与民间组织的伙伴关系作为国家政策提出，并且在英联邦不同地区实践。

政府；非营利组织；合作

一、COMPACT概念界定

COMPACT是政府与志愿及社区组织关系协定（The Compact on Relations between Government and the Voluntary and Community Sector）的简称，它是英国政府与志愿及社区组织之间确立合作伙伴关系的法律协议。具体由五个方面的准则构成，包括：资金与政府采购准则，咨询和政策评价准则，志愿准则，黑人和少数民族志愿及社区部门组织准则，社区准则。这些准则确定了政府和其他组织之间相关的合作原则和各自责任。

二、COMPACT的基本原则和内容

基本原则可以表述为五条内容：1.一个健康的志愿与社区组织是民主社会的必要组成部分；2.与志愿和社区组织发展合作伙伴关系将有利于制定更好的政策，提供更好的服务以及取得更好的社区治理效果；3.合作伙伴关系需要较强的关系纽带，例如整合和开放的关系；4.政府可对志愿与社区组织扮演资助者的角色；5.充分尊重志愿和社区组织的独立性。

原则分别针对政府部门与社区组织提出各自需要承担的责任。政府为：1.在政府内部促进COMPACT的施行；2.尊重志愿与社区组织的独立性；3对志愿与社区部门的咨询要在足够早的时间进行，以便政策咨询是真正有效的；4.在资助公共服务时要意识到提供服务的成本。社区为：1.在志愿与社区内促进COMPACT施行；2.组织要以开放、负责的方式运作；3.使各种利益相关者都能够充分参与，以实现包容多样性；4.对公共政策作出建设性贡献。

三、COMPACT的运作机制

（一）COMPACT参与方和政府志愿部门协作机制。COMPACT的落实，有一系列组织体系，至少包括四个层面：

第一，政府工作网络。各个部门内有专门的人员组成COMPACT协调领导小组，内务部具体负责政府部门内部的协调，类似于信息咨询服务，内务部向个政府部门传递COMPACT相关信息和动态。

第二，志愿部门网络。支援部门方面，由NCVO牵头组建了COMPACT工作小组，包括12个较有代表性的志愿组织的成员，代表志愿组织与政府签署协议，商榷有关事宜。

第三，COMPACT年度会议。年度会议是政府与志愿部门之间的协作平台。会议的目的在于：对国家和地方COMPACT的发展和实施进行评议；就行动计划达成一致意见以促进来年COMPACT发展。

第四，地方平台。地方层面，也有由地方自治政府、该地的志愿委员会、警察、全民医疗体系、其他志愿组织等共同组成的地方网络平台，作为地方COMPACT得实施机构。

（二）COMPACT动力来源。作为非法律性政策，之所以可以在全国开展起来，各个方面响应比较积极，一方面是因为其原则对政府的工作具有良性意义，以及较多的协作平台促进，另一方面也与资金激励的后盾分不开。作为国家政策的效力，是通过“建议+资金”方式变得行之有效的。

（三）COMPACT纠纷处理机制。在COMPACT的纠纷处理上，主要的机制包括：第一，COMPACT倡议组织，在志愿及社区组织感到政府部门或机构违背COMPACT协议或准则时提供帮助；第二，COMPACT仲裁方案，由独立仲裁机构—有效争端解决中心运作，在某一方面感到侵犯时，提供一个解决争端的机会；第三，地方政府调查员，可以调查地方政府的舞弊情况。

四、COMPACT效果和反思

从实施效果来看，有专家对地方COMPACT的五年实施了追踪研究。结果显示，在本来有政府和民间合作基础的地方，COMPACT的推行起到了明显的效果增强的作用；而在本来没有合作基础的地方，即使文字上签署了COMPACT，也并没有真正启动这一合作模式。这充分说明了制度之下而上演进的必要性，一个政策可以很大力度地在全国范围内推广开来，但是其绩效只有在与基层情况适应的基础上才会体现出来。

COMPACT的效力受到了专家的质疑，其中最主要的是认为在实施中，从一套全面的合作伙伴关系的框架，蜕变为简单地购买合同，如前所诉，资金激励是COMPACT推行的有利后盾，也是各部门和地方政府推行的重要动力来源之一，正因如此，研究者发现COMPACT变得过于以金钱为中心。同时，COMPACT的购买被指出是不平衡的，例如在2001年，整个志愿部门有三分之一的资金来自于政府，但是只有10%的志愿组织享受到了他们。

推动者认为在未来的发展中，应该努力关注资金以外的其他原则，以及政府在采购过程当中为志愿组织提供更平等的机会，不过这种建议与现实具有一定的张力，一方面，资金原则最容易操作，也是各部门和地方政府的重要动力，其他原则比较笼统，难以量化，不容易纳入官僚体系的日常运作惯性；另一方面，政府与志愿组织的长期伙伴关系建设很大程度上依赖信任资本，对于大组织和有合作基础的组织，就非常有利于进一步发展，而延伸到其他的新的组织，会有一定门槛和不确定性。

五、简要分析

（一）正确理解伙伴关系。“伙伴关系”最经常用于涉及政府与第三部门关系的时候，特别强调第三部门有着与政府相辅相承的关系，是政府部门不可忽视的伙伴。考察英国社会的公共治理，可以发现“伙伴关系”的意义要比政府民间协议广的多，至少包括以下伙伴关系：第一，政府与民间的伙伴关系，这是大家最为常用的伙伴关系，具体体现为“政府与志愿及社区组织关系协定”，包括全国和地方两个层次。第二，全国政府和地方政府之间的伙伴关系。除了国家层次的政府机构，地方政府主要有全一制和两层制等模式，但是无论那种模式都建立在地方自治的基础上。第三，地方治理中的战略伙伴关系。地方作为一种自治体，更意味着不同治理主体之间的互动。第四，政府各部门之间与公民的伙伴关系。

（二）志愿部门如何可能作为一个行动主体。伞状组织及志愿部门内部的各种联合组织发达，是英国以及其他志愿部门发达的国家所必然具有的特征，志愿部门组织之间的交叉、联合非常普遍，形式多样，构成多层次的体系，这种体系是志愿部门得以作为社会上一个部门作用和发声的基础。除此之外，还有两个因素值得注意，一个因素是大型的慈善组织自身倡导能力强，拥有雄厚的资金、广泛的社会基础、通畅的社会关系；另一个因素是伞状组织在志愿部门中的代表性是依靠自身能力建设、吸引会员而积累起来的，因而这种纽带虽然是松散的，确实有效的。

［1］王名，李勇，黄浩明.英国非营利组织［M］，北京：社会科学文献出版社，2009.

［2］贾西津.国外非营利组织管理体制及其对中国的启示［J］，社会科学，2004，4.

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1671-864X（2016）08-0089-01

王韶钏，河南鹤壁人，云南大学，2014级硕士研究生。